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La solidarité avec les plus démunis sous la forme de partage ou de don de nourriture est attestée depuis l’Antiquité. Familiale et de voisinage, cette solidarité prend en charge des personnes ne pouvant subvenir par elles-mêmes à leurs besoins : enfants, personnes âgées, malades, handicapées ou en situation difficile. Elle revêt également des formes institutionnelles qui dépassent les relations interpersonnelles, au travers de dispositifs où alternent et/ou se combinent les engagements de citoyens riches, de l’État, des cultes, d’associations et, après la Seconde Guerre mondiale, d’organisations internationales (Clément, 2001). Le secours, l’aumône, le don, la charité, l’assistance ou encore l’aide alimentaire ne peuvent être réduits à des pratiques de pure générosité sans contrepartie.
Pour les individus, et selon les époques et les sociétés, donner grandit le prestige social et le pouvoir, permet de racheter ses péchés ou d’espérer un soutien divin, et concrétise une volonté de solidarité ou de réduction des injustices. Pour les institutions privées ou publiques, et là encore selon les époques et les sociétés, organiser l’aide alimentaire représente un moyen d’atténuer les risques de révolte ou de migrations difficiles à gérer, d’insérer les bénéficiaires dans la société, mais aussi d’écouler des surplus de production ou d’ouvrir de nouveaux marchés. Pourtant, l’aide alimentaire a toujours fait l’objet de critiques : ses modalités de mise en œuvre et les formes qu’elle prend interrogent en effet la façon dont la société traite ses pauvres.
À l’échelle internationale, l’aide alimentaire s’est organisée pour faire face à des situations d’urgence : catastrophes, guerres et déplacements massifs de population. Elle est réalisée à partir de dons des États ou d’entreprises privées et gérée par des associations humanitaires comme la Croix-Rouge ou le Programme alimentaire mondial (PAM) des Nations unies. Elle prend des formes variées selon les contextes, de l’aide d’urgence, notamment en camps de réfugiés, à des programmes d’aide en échange de travail.
L’aide alimentaire internationale est interrogée sur les effets de désorganisation que les distributions gratuites ou à prix subventionnés peuvent provoquer sur les marchés locaux et sur ses effets de changements d’habitudes alimentaires en faveur de produits étrangers, générant des dépendances alimentaires. La prise en compte de ces critiques s’est traduite par l’adoption en 2012 d’une Convention internationale relative à l’assistance alimentaire (Cuq, 2014). Celle-ci encourage notamment l’achat de produits locaux plutôt que le recours aux excédents de pays donateurs. Elle officialise une pratique qui se développait depuis quelques années, notamment aux États-Unis avec le « Programme d’aide supplémentaire à la nutrition » (le fameux Food Stamps Program), visant à procurer une assistance monétaire pour acheter de la nourriture, plutôt que de fournir des aliments pas toujours adaptés aux contextes locaux. Ainsi le PAM distingue-t-il son ancienne approche d’aide alimentaire sous forme de dons en nourriture, désormais principalement réservée aux situations d’urgence, de sa nouvelle approche « d’assistance alimentaire », qui passe par une aide budgétaire plus ou moins conditionnelle aux individus.
Cette évolution marque la volonté de proposer aux personnes en insécurité alimentaire la possibilité de choisir ce qu’elles veulent manger et non plus de se voir imposer ce qu’on leur donne. En Europe, et notamment en France, cette évolution est encore très timide, et l’aide en nourriture reste encore la forme dominante de solidarité alimentaire.
Ne pas avoir accès à de la nourriture en quantité et en qualité suffisantes dans un pays ne souffrant pas de pénuries alimentaires relève d’un manque de moyens économiques pour les individus, et renvoie à un problème de pauvreté (Clément, 2001). En France, en 2018, selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 9,3 millions de personnes, soit 14,8 % de la population, vivaient sous le seuil de pauvreté monétaire, entendu ici à 1 063 euros par mois. La direction générale de la Cohésion sociale estimait en avril 2020 que 8 millions de personnes faisaient partie d’un foyer se déclarant en insécurité alimentaire pour des raisons financières. L’aide alimentaire était quant à elle distribuée à 5,5 millions de personnes en 2019 selon l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) (Le Morvan et Waneck, 2019). Ce chiffre ne révèle qu’une partie du problème car il ne rend pas compte du nombre de personnes en insécurité alimentaire n’ayant pas recours à l’aide alimentaire pour diverses raisons. Depuis 2020 et la crise de la Covid-19, une partie de la population a vu ses revenus baisser. Cette détérioration de la situation s’est manifestée notamment par une demande accrue d’aide alimentaire, comme l’ont annoncé plusieurs associations tels les Banques alimentaires ou le Secours populaire (CNA, 2021).
Mais l’insécurité alimentaire ne se limite pas à un manque de moyens. Elle s’appréhende également du point de vue social et se caractérise par des processus de désaffiliation (Castel, 1991) et de disqualification des individus (Paugam, 1991), qui peuvent conduire à diverses formes d’exclusion. En témoignent les difficultés d’accès pour les personnes précaires au marché du travail et à des conditions de travail décentes (précarité de l’emploi). L’exclusion touche des groupes d’individus présentant différentes formes de vulnérabilités économiques et sociales, telles que les familles monoparentales ou nombreuses, les étudiants, les personnes âgées, les travailleurs pauvres, les exilés, mais aussi les classes moyennes dont les conditions de vie se sont dégradées ces dernières années. Si certaines situations sont accidentelles et passagères, une part importante s’est installée de manière structurelle dans la société. Les institutions publiques et les acteurs français de l’action sociale parlent ainsi de « précarité alimentaire ». Ce terme se distingue de celui d’« insécurité alimentaire » en ce qu’il veut poser autant la question du lien social au cœur des processus d’exclusion que des inégalités d’accès à l’alimentation (Paturel, 2018).
Initialement gérée par les pouvoirs publics (relais municipaux ou repas gratuits dans des restaurants), l’aide alimentaire a été progressivement investie au cours du XXe siècle par le secteur associatif (Retière et Le Crom, 2018). Depuis le milieu des années 1980 et l’explosion du chômage en France, les associations ont pris le relais d’un État peinant à juguler à la source les problèmes de précarité, en distribuant aux plus démunis des colis-repas, des bons d’achat, des produits alimentaires non préparés ou des repas (Clément, 2001). Par son efficacité liée à un fort ancrage institutionnel et à un fin maillage à l’échelle nationale, l’aide alimentaire peut bénéficier rapidement à un nombre important de personnes précaires et répondre ainsi à un impératif moral évident : « donner à manger à tous ceux qui ont faim », pour reprendre une expression attribuée à Coluche. De plus, par leur investissement envers les plus démunis, les bénévoles des associations jouent un rôle très important dans le main-tien des liens sociaux. À l’occasion de distributions alimentaires, ils rencontrent les « bénéficiaires », échangent avec eux et les accompagnent pour répondre à des besoins non alimentaires : informations diverses, démarches administratives ou tout simplement écoute. D’après Philippe Sassier (1990), le don est une attention portée à l’autre qui permet de recréer du lien social et qui se distingue en cela de l’aide apportée par l’État. Avec la crise de la Covid-19, cette fonction sociale de l’aide a pu être menacée, les bénévoles se retrouvant en effet accaparés par les distributions et peinant à assurer les autres accompagnements.
L’aide alimentaire apparaît ainsi comme un dispositif indispensable pour répondre, et d’autant plus en temps de crise, aux besoins en produits alimentaires des individus contraints par leurs moyens économiques. Toutefois, ce dispositif est questionné, dans le sens où il ne traite pas la racine des problèmes de précarisation – il n’était pas prévu pour cela initialement – et peut tendre, dans ses modalités de fonctionnement, vers des formes d’aide disqualifiantes pour les bénéficiaires.
En Europe, l’aide alimentaire s’est institutionnalisée à partir de 1987 dans le cadre du Programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD). Adossé à la politique agricole commune (PAC), ce programme prévoyait de mettre à la disposition des États membres des matières premières agricoles issues des stocks d’intervention européens (céréales, poudre de lait, sucre, etc.). Les surplus agricoles, jusqu’alors stockés ou détruits pour soutenir les cours et assurer un revenu convenable aux agriculteurs, ont alors pu être achetés par une procédure d’intervention publique. Celle-ci permettait d’apporter une réponse aux enjeux croissants de précarité alimentaire, tout en continuant d’assurer une stabilité nécessaire sur des marchés agricoles internationalisés.
À noter que les produits issus des stocks d’intervention européens n’étaient pas redistribués en l’état. En France, les matières premières étaient troquées contre des produits finis par le biais d’appels d’offres publics passés auprès d’industriels de l’agroalimentaire. Les denrées alimentaires récupérées étaient alors distribuées aux personnes démunies. Bien qu’ayant un objectif social évident, l’aide alimentaire était donc initialement organisée, dans ses modalités de fonctionnement, comme une variable d’ajustement de la (sur)production agricole et de l’industrie agroalimentaire. À l’échelle internationale, l’aide alimentaire d’urgence a pu servir les enjeux commerciaux des pays exportateurs de produits agricoles en faisant office de « porte d’entrée » sur de nouveaux marchés, provoquant éventuellement des situations de dumping dans la concurrence entre aide alimentaire d’urgence et production locale (Pinaud, 2016).
En raison de la diminution des stocks d’intervention européens, le PEAD a été remplacé en 2014 par le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), sur lequel repose désormais en partie le financement de l’aide alimentaire. En France, le principal vecteur de soutien public à la lutte contre la précarité alimentaire est l’ensemble des avantages fiscaux accordés aux entreprises et aux particuliers pour les dons effectués auprès des associations d’aide alimentaire (Le Morvan et Wanecq, 2019). Ces incitations aux dons par les contreparties financières qui existent depuis les années 1980 se sont renforcées dans les années 2000. Depuis 2010, en raison du couplage des luttes contre la précarité alimentaire et contre le gaspillage alimentaire dans le dispositif d’aide alimentaire [1], les dons alimentaires ont encore augmenté, en lien notamment avec l’instauration de la loi Garot (2016), puis l’ordonnance du 21 octobre 2019 (prise en application de l’article 15 de la loi Egalim). Celles-ci prévoient en effet des obligations de conventionnement avec des associations habilitées pour distribuer leurs invendus et réduire ainsi le gaspillage alimentaire.
Ce couplage ancre l’aide alimentaire dans une filière « qui ne dit pas son nom » et qui s’appuie sur les circuits longs du système agro-industrialisé pour se fournir en produits agroalimentaires, avec plusieurs conséquences qui méritent d’être soulignées. Tout d’abord, l’aide alimentaire tend à renforcer une logique de valorisation des excédents plutôt que leur réduction (chapitre 14). Elle facilite même leur gestion, puisque les produits qui approchent de leur date limite de consommation sont désormais donnés aux associations d’aide qui doivent, du coup, gérer elles-mêmes les aliments qui ne sont plus distribuables parce que périmés. Non seulement la grande distribution se débarrasse ainsi de la gestion des invendus, mais elle est défiscalisée pour cela.
En second lieu, l’aide alimentaire échoue à mettre en œuvre une cohérence territoriale entre l’offre des producteurs locaux et la demande des mangeurs précaires, favorisant des circuits longs, en apparence moins chers et mieux organisés en matière de logistique [2]. Pour les associations, les contraintes de logistique les poussent à se tourner vers les plus grandes structures plutôt qu’une multitude de plus petites. Le dispositif tend ainsi à favoriser les acteurs les plus importants.
Enfin, la défiscalisation n’est pas ciblée sur les produits : il en résulte un déséquilibre dans la gamme des produits récupérés, où dominent des aliments transformés de longue conservation au détriment de produits frais. Du fait de ces contraintes, l’aide alimentaire est souvent jugée d’une qualité nutritionnelle insuffisante (Darmon et al., 2020), ce qui peut aggraver des situations de santé déjà fragilisées par les conditions de vie.
Depuis trente ans, le discours politique français tend à renvoyer les précaires à leur responsabilité individuelle. Ainsi, les démarches d’aide, dites d’« assistanat », sont souvent pointées du doigt : jugées trop coûteuses, elles ne motiveraient pas suffisamment les individus à se mobiliser pour améliorer leur situation (Chemin, 2017). Dans cette perspective individualisante, les personnes précaires sont alors considérées en termes de déficits : de moyens, de compétences, de volonté, etc. De telles représentations sociales pèsent sur ces personnes et rendent invisibles les multiples actions qu’elles mettent en œuvre pour lutter contre la précarité alimentaire (dont le recours à l’aide alimentaire fait partie mais ne saurait constituer la seule solution) : restrictions de consommation (notamment des mères pour privilégier les enfants) ; hiérarchisation des dépenses ; fragmentation des achats pour éviter des stocks à domicile difficiles à contrôler ; choix de produits d’abord rassasiants et éviction des « produits plaisir » ; repérage des promotions nécessitant une forte mobilité ; choix des magasins (discount) ; autoproduction ou fait maison ; évitement des invitations et du restaurant (Masullo et Dupuy, 2012).
Si le recours à l’aide alimentaire apparaît comme indispensable quand les tac-tiques mises en œuvre ne suffisent plus, il est généralement mal vécu. De nombreux témoignages révèlent en effet le caractère disqualifiant de l’expérience que constitue le recours à l’aide alimentaire (Ramel et al., 2016). De plus, l’aide alimentaire reçue n’est pas toujours suffisante ni adaptée aux besoins. Lorsque les produits proviennent de dons individuels, récoltés en sortie de supermarchés par exemple, ce sont souvent les moins chers, de piètre qualité culinaire ou gustative ; les donateurs considérant implicitement qu’il faut privilégier la quantité et non la qualité. Les produits peuvent aussi, tout simplement, ne pas répondre aux habitudes (culturelles par exemple) ou aux préférences (gustatives par exemple) des bénéficiaires.
Ainsi, les personnes précaires ne sont pas complètement libres de disposer de l’aide reçue comme elles le souhaitent, au risque de s’exposer à une forme de jugement moral. D’une part, on attend d’elles de prendre « ce qu’il y a » ou, il faudrait plutôt dire, « ce qu’il reste ». Et, d’autre part, ce qu’elles reçoivent « appartient » à la société qui entend en définir le bon usage (Colombi, 2020). Il existerait en effet une hiérarchie des besoins à respecter (Maslow, 1943). Ceux d’ordre biologique, les plus vitaux, doivent d’abord être satisfaits avant de penser à ceux, considérés moins fondamentaux, comme les besoins d’appartenance, d’estime ou d’accomplissement. Ainsi, on attend des bénéficiaires qu’ils utilisent l’alimentation pour répondre en priorité à un enjeu de santé, jugé prioritaire parce qu’ils sont justement plus fragiles, y compris si la nourriture proposée ne répond pas à leurs habitudes ou à leurs goûts alimentaires. Cette attention première portée à la santé des précaires se retrouve aussi dans la diffusion d’informations descendantes sur la qualité nutritionnelle et la façon d’accommoder les produits, dont la pertinence est remise en question du fait de leur caractère potentiellement infantilisant (Le Morvan et Waneck, 2019).
À cet égard, l’affaire des « lasagnes au cheval » illustre bien cette situation. Retirées de la vente pour tromperie (elles étaient vendues comme des lasagnes au bœuf), elles ont été proposées à l’aide alimentaire avec l’argument qu’elles ne comportaient aucun risque sanitaire et nutritionnel, que personne n’y avait perçu une différence de goût et qu’il fallait éviter de gaspiller. Si le produit devenait indigne d’être consommé par n’importe qui, il pouvait cependant l’être par les pauvres, niant ainsi leur droit à manger comme tout le monde et les privant de leur dignité.
En résumé, les critiques de l’aide insistent sur ses conséquences sur la santé (carences, malnutrition), sur la socialisation et sur l’estime de soi (perte de dignité, culpabilité parentale). En fait, dès qu’un minimum nutritionnel est assuré, celui qui calme la faim, les autres besoins, et notamment ceux de l’appartenance et de l’inter-action sociale, deviennent cruciaux. Comme le dit un proverbe sénégalais « celui qui est pauvre n’est pas celui qui n’a rien, c’est celui qui n’a personne ». Manger comme tout le monde, c’est-à-dire ce que mange tout le monde, est fondamental, même si tous les besoins nutritionnels ne sont pas satisfaits, comme cela a été montré dans les camps de réfugiés (Reed et Habbicht, 1998) et, plus généralement, pour l’aide alimentaire dans les pays en grave insécurité alimentaire (Barrett et Maxwell, 2007).
À noter que la forte sectorisation de l’aide au travers de lieux et de dispositifs « dédiés aux pauvres » renforce encore la stigmatisation des « bénéficiaires ». De la même manière, le fonctionnement et la formation des bénévoles des associations d’aide alimentaire sont également interrogés, non pour les stigmatiser à leur tour, ni remettre en question leur générosité et leur volonté d’aider, mais au regard des rapports sociaux et des rapports de domination qui sont à l’œuvre dans la société et traversent inévitablement ces espaces, et qui peuvent contribuer à renforcer le sentiment de disqualification.
En l’état actuel, l’aide alimentaire ne favorise généralement pas la dignité, la citoyenneté et l’autonomie des personnes. Elle gagnerait ainsi à être transformée dans le sens d’un fonctionnement plus horizontal, capable de mettre en œuvre des formes de « justice alimentaire » (Gottlieb et Joshi, 2010). Au-delà d’une transformation de l’aide alimentaire, la lutte contre la précarité alimentaire passe donc par le développement de nouvelles formes de solidarités. Celles-ci s’inscrivent en France dans le Code de l’action sociale et des familles, qui met en exergue les notions d’émancipation, d’autonomie, de changement social, de citoyenneté et d’implication des personnes concernées. C’est à l’aune de ces principes, et dans la lignée de courants qui favorisent l’intervention sociale d’intérêt collectif pour sortir des biais de l’individualisation (largement majoritaire aujourd’hui dans le travail social), que peuvent être repensées les solidarités alimentaires. Si les problèmes sont collectifs, les solutions doivent également être collectives et inclusives pour rétablir ou favoriser le pouvoir d’agir des individus. Dans cette perspective, les voies alternatives de lutte contre la précarité alimentaire se multiplient en France, portées notamment par certains réseaux associatifs, mais aussi par des initiatives plus militantes et autogérées.
La lutte contre la précarité alimentaire doit mettre la question du droit à l’alimentation au cœur de ses réflexions. Reconnu par le droit international, celui-ci confère le droit de chaque être humain à se nourrir dans la dignité, que ce soit en produisant lui-même son alimentation ou en l’achetant. Olivier De Schutter, rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation de 2008 à 2014, définit ce droit comme celui « d’avoir un accès régulier, permanent et non restrictif, soit directement ou au moyen d’achats financiers, à une alimentation quantitativement et qualitativement adéquate et suffisante correspondant aux traditions culturelles du peuple auquel le consommateur appartient, et qui lui procure une vie physique et mentale, individuelle et collective, épanouissante et exempte de peur ». Si les revendications et les initiatives citoyennes sur l’alimentation se multiplient, dans un mouvement dit de « démocratie alimentaire » (Paturel et Ndiaye, 2020), les travaux de recherche ont montré la difficulté d’articuler ces mouvements d’émancipation aux enjeux de justice sociale, laissant de côté les populations les plus fragiles économiquement, au bénéfice des populations à fort capital social. La question de la démocratie apparaît donc centrale pour penser l’accès à l’alimentation des personnes en situation de précarité (Paturel et Ramel, 2017), mais aussi pour penser et favoriser, en amont de l’aide alimentaire, l’égalité d’accès à une alimentation durable pour tous.
Depuis la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « loi Egalim » (2018), la prise en main politique du sujet s’amorce au travers d’instances, de programmes et de dispositifs dédiés à la lutte contre la précarité alimentaire, et ce, dans une perspective d’accès à une alimentation de qualité. Pourtant, ces dispositifs restent souvent limités à des processus de modernisation de l’aide alimentaire (Paturel et Bricas, 2019). Ils sont certes nécessaires mais insuffisants. Changer la façon de répondre au problème de la précarité alimentaire est une nécessité et constitue l’un des leviers susceptibles d’agir sur l’évolution des systèmes alimentaires, des modèles économiques, des modes d’intervention sociale et des dispositifs de protection sociale.
Les inégalités d’accès à l’alimentation, et la précarité alimentaire qu’elles engendrent, apparaissent alors comme un problème complexe, qui doit être pensé en relation avec différents enjeux : le droit à l’alimentation ; l’évolution du système alimentaire vers plus de durabilité ; la réduction des inégalités et l’accès aux revenus ; les modes d’intervention sociale et les dispositifs de protection sociale ; la participation citoyenne et la démocratie. La lutte contre la précarité alimentaire s’inscrit alors dans des dispositifs qui redonnent aux personnes la liberté de choisir, dans des lieux de mixité sociale qui ne les stigmatisent pas et les réintègrent dans la vie des quartiers ou des villages, où l’alimentation est conçue comme un support de relations et non comme un seul apport de nutriments. Par exemple, émergent au Canada et en France des maisons solidaires de l’alimentation. Elles sont gérées par des habitants du quartier et mêlent différents espaces de groupements d’achats, d’épicerie et de restauration d’accès facilité et solidaire à une alimentation choisie collectivement. Elles permettent aussi l’apprentissage de métiers de l’alimentation, de pratiques de jardinage ou de cuisine. La sécurité sociale de l’alimentation, dispositif de crédit pour tous, permettant l’accès à des produits conventionnés démocratiquement et financés par des cotisations sociales (chapitre 22), est également une piste en réflexion pour la mise en œuvre d’un véritable droit à une alimentation durable (Paturel et Ndiaye, 2020). Ces nouvelles formes de solidarité pourraient conduire à ne faire de l’aide alimentaire qu’un complément marginal réservé à des situations d’urgence.