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Les prud’homies, organisations de pêcheurs professionnels dont les premières traces datent du Xe siècle, sont au cœur de la régulation de la pêche côtière en Méditerranée. Face aux enjeux de la surexploitation des ressources halieutiques et à la nécessité d’une politique et d’une gestion modernes, la légitimité de cette institution séculaire est de plus en plus remise en question. Les prud’homies sont-elles un acteur pertinent ? Comment peuvent-elles s’insérer dans un schéma de gouvernance innovant ?
Les ressources halieutiques (organismes aquatiques) sont un bien commun avec des droits et régulations d’usage, et non de propriété. La gestion de ces ressources se trouve à la confluence entre politiques de pêche globales harmonisées et schémas de gouvernance locaux spécifiques aux territoires.
Évolution historique de la pêche en France et de sa politique d’encadrement
Dans les années 1960, la pêche s’industrialise en France, cette industrialisation étant facilitée par les politiques européennes, le développement des industries de transformation (conserveries), et l’arrivée de main-d’œuvre étrangère.
Depuis trente ans, la flotte française a diminué de 60 %, avec une réduction particulièrement importante des bateaux de moins de 12 m (CNPMEM et AFB, 2017). Pour autant, les captures débarquées restent stables. S’opère donc depuis lors une concentration des capacités de pêche.
La demande en produits de la mer est aujourd’hui d’environ 35 kg/personne/an, en constante augmentation. La pêche en France satisfait 20 % de cette consommation.
La politique européenne, avec l’apport des sciences de gestion, s’est concentrée depuis la politique commune de la pêche (PCP) de 1990 sur la gestion des pêches autour de deux outils :
– les régulations à l’entrée à l’eau :
◦ règles d’accès aux eaux, délimitations géographiques ;
◦ contrôles de l’effort de pêche, limitant la capacité de pêche et l’utilisation des navires ;
◦ règles des mesures techniques, régulant les dispositifs de pêche, les pratiques, ainsi que les zones et les temps de pêche ;
– les réglementations à la sortie des eaux : quotas et totaux admissibles de capture (TAC), fixés en s’appuyant sur l’expertise scientifique d’organes régionaux de gestion des pêches caractérisant les ressources surexploitées. En Méditerranée, le comité de suivi scientifique de l’état des ressource est la General fisheries commission for the mediterranean (GFCM).
Ces régulations ont été dimensionnées de manière cohérente pour les modèles de pêche industrielle au large, exerçant des pressions insoutenables sur certaines espèces en particulier et se limitant aux techniques les plus rentables. C’est la pêche majoritairement pratiquée dans l’Atlantique et dans la Manche, avec 56 % de pêche au large et 44 % de pêche côtière (CNPMEM et AFB, 2017). On considère aujourd’hui que cette politique a permis de diminuer la surexploitation globale des ressources marines (European Commission, 2020).
Néanmoins, cette politique n’apparaît pas adaptée au contexte méditerranéen.
Le contexte méditerranéen : la prédominance de la « petite pêche »
La Méditerranée est une mer particulièrement riche et variée en terme d’écosystèmes. À la croisée entre eaux tropicales et septentrionales, la biodiversité présente est composée de nombreuses espèces.
De ce fait, la pêche pratiquée doit être en concordance avec cette situation. C’est la caractéristique de la « petite pêche », aussi appelée « pêche artisanale », s’opposant aux « grandes pêches » ou « pêches industrielles » au large. C’est la pêche historiquement pratiquée dans les étangs et généralement à moins de 3 MN ). Les différents rayons d’action pour distinguer les activités de pêche sont explicités en figure 1. En Méditerranée, une gestion des ressources considérée comme durable, responsable et adaptée met alors en œuvre une importante diversité de régulations territorialisées :
– organisation des techniques de pêche sélectives ;
– capacités de pêche limitées et constamment réévaluées ;
– organisation temporelle en fonction des saisons, avec des calendriers de pêche ;
– organisation spatiale des zones de pêches, et régulations territorialisées.
Malgré la réduction historique de la flotte (voir la section « Évolution historique de la pêche en France et de sa politique d’encadrement »), la petite pêche est aujourd’hui toujours majoritaire en Méditerranée ; elle représente 83 % des bateaux, 67 % des emplois et 60 % de la « puissance des navires » (CNPMEM et AFB, 2017).
La petite pêche est généralement vendue directement par le pêcheur et il n’y a pas de suivi des captures obligatoire pour ces petites embarcations.
La gestion des pêches étant principalement basée sur l’évaluation scientifique de l’état des stocks, la connaissance des ressources en Méditerranée pâtit de ce manque de données.
Pour autant, il est estimé qu’aujourd’hui toujours 75 % des ressources sont surexploitées en Méditerranée (FAO et GFCM, 2020). Si ce chiffre a pu beaucoup évoluer ces dix dernières années, avec une diminution de plus de 10 points entre 2014 et 2018, c’est majoritairement grâce à une meilleure connaissance de l’état des ressources en dehors des côtes françaises. Cette situation engage à une remise en question des pratiques actuelles de la petite pêche et de ses politiques d’encadrement.
Si la régulation de la pêche au large relève de politiques régionales et internationales, la gestion des ressources côtières des eaux intérieures et territoriales (< 12 MN ; figure 1) est déléguée à l’ancestrale institution des prud’homies de pêcheurs. Cette gouvernance des pêches côtières est unique au contexte méditerranéen.
Les prud’homies sont des organisations de pêcheurs (patrons d’équipage), constituant à la fois une communauté professionnelle et une juridiction de pêcheurs. Il y en a trente-trois sur le territoire français et des organisations similaires sont présentes sur les côtes espagnoles (Cofradías) et italiennes (Fraglies). Les pêcheurs exerçant sur le territoire d’une prud’homie sont obligatoirement soumis à ses régulations. La plupart d’entre eux participent de manière active à l’encadrement de l’activité entre professionnels.
Origine et activité
Les premières prud’homies ont été créées autour de l’an 1000. C’est aujourd’hui la dernière corporation française qui n’a pas été abolie pendant la révolution française suite à la loi Le Chapelier de 1789.
Régies jusqu’à nos jours par un décret de 1859, à peine modifié, elles sont reconnues comme responsables de la gestion des pêches sur les eaux territoriales nationales. Elles fonctionnent toujours sur les mêmes bases humanistes et démocratiques, et, « du Moyen-âge à nos jours, les prud’homies de pêcheurs sont demeurées intactes, conservant à l’institution son caractère et son originalité » (Rauch, 2014).
Les principaux fondements de la prud’homie sont :
– permettre aux prud’hommes de vivre dignement de leur métier :
◦ distribution équitable des ressources, en fonction des besoins de chacun et basée sur une philosophie de partage d’un bien commun ;
◦ contrôle de l’évolution de l’activité de pêche et du nombre de pêcheurs ;
◦ organisation et régulation de la vente en direct des produits de la pêche ;
– maîtriser et gérer les ressources :
◦ adaptation continue des limitations et régulation de l’effort de pêche (voir la section « Le contexte méditerranéen : la prédominance de la petite pêche ») ;
◦ surveillance et protection des milieux ;
– représenter l’intérêt des pêcheurs professionnels et de la petite pêche :
◦ organisation en réseau ;
◦ participation à des initiatives et projets de développement durable sur les territoires.
Place des prud’homies dans la gouvernance des pêches en Méditerranée
Dans les eaux sous souveraineté et juridiction française, se distinguent quatre niveaux de régulation pour la structuration de la filière pêche : les échelles européenne, nationale, régionale et locale. À chaque niveau, des organes administratifs sont chargés d’appliquer les politiques de gestion des pêches, en accord avec les recommandations des entités scientifiques.La multiplicité des acteurs (Figure 2) rend compte de la complexité de l’application des politiques et cadres réglementaires globaux de manière décentralisée.
Avec autant de parties prenantes à inclure dans la gestion des ressources côtières, l’Union européenne, avec les initiatives développement local mené par les acteurs locaux (DLAL), plébiscite une gouvernance multi-acteurs locale et innovante. Cette volonté est transcrite dans la PCP depuis 2002. Ainsi, sur les côtes atlantiques, les groupes d’action locale pêche aquaculture (GALPA) réunissent des acteurs scientifiques, administratifs et des pêcheurs professionnels. Les GALPA sont chargés de définir les stratégies de développement maritime territorial et de structuration de la filière pêche. Cependant, de telles instances ne se sont pas développées partout sur le territoire national.
En Méditerranée, le décret de réglementation de la pêche du 19/11/1859 fait toujours foi et a été constamment réédité dans les lois nationales. La dernière évolution notable de ce décret date du 15/01/1993, avec la formalisation du territoire de compétences prud’homales aux eaux territoriales (Mabile, 2007). La gestion des ressources côtières y est déléguée, sous tutelle administrative des affaires maritimes, aux seules prud’homies.
Loin des schémas de gouvernance novateurs, les ancestrales prud’homies paraissent concentrer les pouvoirs de gestion, mais aussi les responsabilités sur la durabilité des ressources et de l’activité. Si la petite pêche est le modèle d’activité considéré comme durable et viable en Méditerranée et les prud’homies sont des acteurs indispensables de la gestion des ressources, leur rôle historique et leurs adaptations aux enjeux d’aujourd’hui peuvent pourtant être remis en question.
Les prud’homies ont un rôle majeur à jouer à l’heure où la situation des ressources halieutiques des côtes méditerranéennes est critique. La régulation et la gestion durable de l’effort de pêche relèvent de leur expertise et de leur expérience en mer au jour le jour.
Par leur contact quotidien avec les écosystèmes locaux et les acheteurs de leur pêche, les prud’hommes sont indispensables à la gouvernance des territoires littoraux et à la structuration de la filière. Aussi, ils sont les représentants historiques des petits pêcheurs en France, et peuvent faire valoir leurs intérêts dans les instances nationales et internationales.
Implantation au cœur des dynamiques du littoral
Outre leur pouvoir réglementaire, judiciaire, juridictionnel et disciplinaire, les prud’homies ont un rôle social clé.
Exerçant son influence sur un territoire défini, chaque prud’homie est unique et hérite d’un développement historique local de l’organisation. Elle constitue un patrimoine culturel vivant des littoraux méditerranéens.
Les prud’homies ont permit à des communautés importantes de pêcheurs de vivre de la pêche littorale, et à plusieurs vagues de migrants de s’intégrer dans la profession, tout en inculquant et diffusant la philosophie de partage et d’exploitation raisonnée des ressources, caractéristique de la gestion d’un commun. La forte présence de la petite pêche aujourd’hui observée en Méditerranée est grandement due au développement économique de cette pêche artisanale et à la règle d’or de « partage des métiers de la mer » des prud’homies.
Vendant leur pêche localement et en direct (le plus souvent quotidiennement, au ponton d’amarrage, au retour du bateau), les petits pêcheurs ont créé des liens forts avec les habitants du territoire. Ainsi, ils sont garants d’un approvisionnement durable de première qualité et une source d’information pour les consommateurs. Par le partage de leur expérience et leur connaissance, les petits pêcheurs éclairent sur leurs pratiques et valeurs, les saisons de pêche, partagent des recettes et participent à la valorisation des espèces parfois méconnues non commercialisées en circuit long. Les prud’homies ont alors un rôle pédagogique clé et sont les acteurs les plus adaptés à la structuration de la vente des produits de la petite pêche en circuit court.
Les prud’homies sont parfois impliquées de manière directe dans le développement du territoire, comme dans le département du Var, avec projet PELA-Méd.
Pourtant, c’est plutôt par des engagements personnels que les prud’hommes ont été acteurs d’initiatives locales et innovantes. Par exemple, Jean-Pierre Molle, ex-premier prud’homme de Palavas-les-Flots, a activement lutté contre l’artificialisation de la côte (Tempier et al., 2017). Gérard Caradano, premier prud’homme de La Ciotat, est quant à lui très actif pour la défense des petits métiers et la mission de sensibilisation des petits pêcheurs .
Une surveillance continue de l’état des ressources et une gestion continuellement adaptée
Les prud’hommes sont experts concernant les écosystèmes spécifiques de leur territoire et conscients de l’importance de la préservation de la ressource qui les nourrit. Ils adaptent de manière continue et empirique les efforts de pêche aux différents secteurs. Lors de conseils, généralement tenus toutes les deux semaines, les pêcheurs professionnels font part de leurs observations sur l’abondance de chaque espèce et adaptent ainsi les captures, techniques et zones allouées à chaque pêcheur pour la quinzaine suivante. Ce système de régulation itérative est unique aux gestions locales communautaires. C’est l’un des derniers exemples d’organisation interne de son activité de la part d’un secteur professionnel (Feral, 2021). Néanmoins, des systèmes informels comparables se retrouvent dans la majorité des régions du monde où la « petite » pêche artisanale vivrière est pratiquée et où la régulation est moins structurée qu’en Europe (i.e. Afrique, Asie, Indonésie, systèmes insulaires, etc.). Cette décentralisation à échelle d’une juridiction prud’hommale apparaît en Méditerranée comme le niveau d’organisation territoriale adapté au contexte.
Les prud’homies ont aussi une fonction de veille essentielle, par leur présence et attention quotidienne, pour lutter contre les irrégularités de la pêche amateur, des plaisanciers ou encore pour traquer le braconnage. Pour se faire, elles sont en constante interaction avec les organes régaliens (gendarmerie maritime, police des mers, gardes-côtes) et avec les capitaineries.
Une organisation professionnelle représentante de la petite pêche française
La petite pêche fait souvent face aux incohérences d’une politique globale non adaptée à un contexte local. Elle s’oppose à une politique européenne « favorisant le système productiviste et la privatisation des ressources » (Ranc, 2021). En effet, les systèmes de quotas, de licences et de limitations techniques de la PCP ne sont pas adaptés à l’activité de petite pêche. Les pêcheurs doivent, pour exercer leur activité, composer entre les autorisations administratives, les possibilités saisonnières et les règlements des prud’homies. C’est pourquoi la petite pêche est revendicatrice d’une politique réglementaire européenne adaptée localement à des pratiques artisanales spécifiques aux territoires. C’est par exemple à cet effet qu’a été fondée en 1993 l’Union des communautés des prud’homies de pêcheurs méditerranéens (UCPPM). Cette union a pu, au nom du corps de métier des petits pêcheurs, exercer un pouvoir de plaidoyer dans les instances européennes, et a démontré l’incohérence de l’interdiction d’une technique de pêche par la PCP pour les petits pêcheurs méditerranéens.
Les prud’homies représentent aussi la petite pêche française dans des organisations internationales. La prud’homie de La Seyne-sur-Mer est par exemple membre du réseau Slow Fish en tant que « sentinelle » . Certains prud’hommes ont également participé à des forums internationaux sur la petite pêche.
Malgré ces initiatives, la légitimité des prud’homies est aujourd’hui contestée et la gestion des pêches littorales doit évoluer rapidement devant l’urgence de la situation de la surexploitation des stocks.
Alors que leur disparition a été à maintes fois réclamée et annoncée au cours des siècles, les prud’homies se trouvent à nouveau compromises dans leur existence. Certains n’hésitent d’ailleurs pas à parler d’« institution en déclin » (Rauch, 2014) ou d’ « institution dévitalisée » (Feral, 2021). Les prud’homies de pêcheurs font face à des contestations de plus en plus nombreuses de leur autorité. On s’interroge sur l’adéquation de la structure avec le rôle réglementaire et juridique clé qu’elle occupe. Aussi, fondée sur le droit coutumier, l’institution prud’homale apparaît anachronique face aux bases du droit moderne.
Une organisation concentrant les pouvoirs
La compétence de gestion des ressources halieutiques des prud’homies est tout d’abord remise en question par les pêcheurs eux-mêmes.
Historiquement, les prud’homies ont régulé les activités de petite pêche. Néanmoins, avec la redéfinition des eaux territoriales en 1993, sont arrivées dans leur zone d’influence des activités nouvelles. Ainsi, les prud’homies de certains territoires ont sous leur juridiction des activités de pêche au chalut, senneurs ou thoniers (entre 3 et 12 MN des côtes ; figure 1), et de pisciculture sur le littoral et dans les zones des étangs. Se pose la question de la légitimité de cette seule institution pour la régulation de plusieurs types d’activités professionnelles maritimes ayant des intérêts parfois divergents. D’autant plus que les pêcheurs impliqués administrativement dans les prud’homies sont très généralement des « petits pêcheurs », plus ancrés et influents localement.
Aussi, peuvent se supposer entre pêcheurs et au sein des prud’homies des relations d’influence complexes, liées aux pouvoirs historiques d’un groupe ou d’une famille au sein d’un territoire. Sans système formel et transparent de contestation ou de recours légal simple, il pourrait, par l’absence de contre-pouvoir, être impossible de remettre en cause la décision d’une prud’homie. Ce fonctionnement s’oppose en ce sens à une gouvernance multi-acteurs équilibrée.
Ces jeux d’influence et d’intérêt sont très peu évoqués, du fait du caractère informel des échanges et des procédures de résolution des conflits au sein de l’organisation.
Une organisation inadaptée au contexte structurel
C’est tout d’abord sur la base de l’évaluation de l’état des stocks exploités qu’une gestion durable des pêches peut être mise en place. Cela nécessite un suivi des captures. Pour les pêcheries plus importantes, les régulations à la sortie de l’eau et le débarquement à la criée imposent un décompte strict des volumes pêchés. En revanche, pour les petits pêcheurs, la prud’homie n’encadre pas particulièrement la vente et il n’y a pas de suivi des captures.
L’état de surexploitation des ressources halieutiques en Méditerranée demande la mise en place d’une gestion des pêches cohérente, holistique, durable et territoriale qui doit impliquer les nombreux acteurs administratifs, scientifiques et les professionnels de la filière (Figure 2). Ainsi, le fonctionnement en « vase clos », uniquement entre pêcheurs professionnels, s’oppose aux principes d’une gouvernance multi-acteurs et est à questionner pour la gestion durable des ressources côtières.
Si les prud’homies doivent rester une partie prenante majeure dans un futur système de gouvernance en Méditerranée, un important décalage de formalisme apparaît comme anachronique, et semble être un potentiel frein pour la coopération multi-acteurs.
Formaliser et adapter le mode de fonctionnement des prud’homies à l’inclusion de nouveaux acteurs, avec un cadre structurel administratif et législatif pourrait rencontrer certains blocages et résistances par les prud’hommes habitués à des échanges et relations plus authentiques, directes et informelles.
Un décalage important est observé entre la vision politique nationale ou européenne, et celle des prud’hommes au sein de leur territoire. La gestion décentralisée très localisée de la petite pêche entre en collusion avec les nécessités de coopération, de régulation, de suivi et de construction d’une vision commune globale harmonisée. Après la remise en cause de la pertinence des politiques globales dans le contexte local, se pose à l’inverse la question de l’ouverture des prud’homies à une vision à une échelle plus large que leur zone d’influence.
Un exemple remarquable de ce manque d’ouverture est le faible niveau de coopération entre les prud’homies. Si les prud’hommes peuvent se connaître et se rencontrer à l’échelle d’un département, il n’y a pas de liens ou relations entre les différentes prud’homies à l’échelle régionale ou nationale. De même, l’UCPPM a été créée pour la résolution ponctuelle d’un conflit à l’échelle européenne et l’association ne semble pas avoir eu d’action postérieure à cet engagement ponctuel – il y a 28 ans. On peut également regretter que la présence des prud’homies dans des réseaux d’acteurs de la pêche supranationaux soit uniquement le fruit d’initiatives personnelles de certains prud’hommes. Au final, la représentativité de la petite pêche française ne semble pas jouir d’une dynamique proactive de la part des prud’homies, par manque de structuration des réseaux et l’absence de compétences et ressources spécifiques pour cette représentation. Il est évident que des organisations ou syndicats professionnels dotés de moyens réels sont une nécessité. Les petits pêcheurs ne peuvent remplir un rôle de représentation par manque de temps. Cette situation a mené à un clivage entre les représentants administratifs de la petite pêche au Comité national des pêches et la réalité du métier.
Le contexte de la pêche en Méditerranée est unique et subit depuis trente ans des bouleversements importants, entre politiques européennes orientées, surexploitation des ressources et disparition de la petite pêche.
Les prud’homies, à la fois communautés de petits pêcheurs, organisations professionnelles et cadres réglementaires des activités, sont des institutions séculaires dont la légitimité et le fonctionnement sont aujourd’hui remis en question. Les processus de prise de décision, l’étendue de leur zone de compétence ou encore leur composition monolithique dépeignent aujourd’hui l’image d’une organisation dépassée et en décalage avec les systèmes de gestion européens.
Néanmoins, les prud’homies sont garantes d’une philosophie de partage de biens communs, représentée par les « petits métiers ». Elles apparaissent comme des acteurs irremplaçables pour une gestion durable et responsable des ressources halieutiques côtières.
Cette gestion, exclusive, territoriale et en concordance avec les spécificités du contexte méditerranéen est opposée au système de gestion européen productiviste basé sur des droits de propriété et non d’usage. Pourtant, la PCP et de nombreux organes institutionnels internationaux plébiscitent dans leurs directives des systèmes innovants de cogestion locale. Cependant, les structures de régulation globales ne semblent pas s’orienter vers un renouveau des prud’homies, alors que ces institutions ancestrales ont un besoin criant d’accompagnement pour se réinventer dans le cadre d’un schéma de gouvernance durable.
Après plus de mille ans d’existence, quel avenir est réservé aux prud’homies de pêcheurs, et avec elles, à la petite pêche côtière en Méditerranée ?
Auteur : Axel Wurtz
