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En février 2019, le Panel international d’experts sur les systèmes alimentaires durables (IPES-Food) a publié son rapport "Une Politique Alimentaire Commune pour l’Europe". Cette vision s’appuie sur un processus d’intelligence collective qui a rassemblé plus de 400 acteurs du système alimentaire entre 2016 et 2019. Nick Jacobs et Chantal Clément, Directeur et Directrice Adjointe d’IPES-Food, expliquent pourquoi une politique alimentaire commune est nécessaire.
- Septembre 2019 -
Les différentes politiques touchant les systèmes alimentaires en Europe doivent, plus que jamais, être réformées pour lutter contre le changement climatique, enrayer la perte de biodiversité, réduire les taux d’obésité et faire de l’agriculture un métier viable pour les générations futures. Mais pour y arriver, une nouvelle gouvernance de nos systèmes alimentaires s’impose, c’est à dire la manière dont les politiques sont élaborées et les priorités sont fixées. Trois raisons clés à l’adoption de ce nouveau cadre de gouvernance, soit une politique alimentaire commune pour l’Europe, sont explicitées ci-dessous.
Les politiques relatives aux systèmes alimentaires en Europe – l’agriculture, le commerce, la sécurité alimentaire, l’environnement, le développement, la recherche, l’éducation, les politiques fiscales et sociales, la règlementation des marchés et la concurrence, entre autres – ont été adoptées au cas par cas depuis de nombreuses années. Par conséquent, et à défaut de mécanismes pour réconcilier de potentielles contradictions, les objectifs et les instruments politiques se sont multipliés de façon très inefficace.
Dans ce contexte, les gains d’efficacité et de compétitivité ont tendance à être traités en priorité au détriment d’autres variables telles que la durabilité et la santé publique. De plus, ces préférences se renforcent au fil du temps. Les incitants économiques, les choix technologiques, les investissements dans les infrastructures, les cadres réglementaires et les modes de vie frénétiques qui privilégient la facilité – ainsi que les lobbys puissants qui bénéficient du statu quo – œuvrent tous à l’immuabilité des systèmes actuels.
Aujourd’hui, ces problèmes se manifestent à travers les énormes contradictions que nous trouvons entre différentes politiques sectorielles et au travers des tentatives peu fructueuses de "verdir" les systèmes alimentaires européens. Par exemple :
• La Politique Agricole Commune (PAC) offre des primes aux jeunes agriculteurs, mais articule un modèle de subvention agricole à l’hectare qui mène à la spéculation foncière tout en compromettant l’accès à la terre.
• L’UE impose des normes environnementales strictes, alors qu’en parallèle, les services de conseil dont les agriculteurs auraient besoin pour s’y conformer sont démantelés faute de financements suffisants.
• L’UE a pris des engagements audacieux en faveur d’une "cohérence politique pour le développement" et de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’Accord de Paris, mais encourage en parallèle une augmentation des exportations dans les secteurs à fortes émissions, comme la viande et les produits laitiers, au travers de nouveaux accords commerciaux.
• Des programmes ambitieux de lutte contre l’obésité coexistent aux côtés de politiques agro-commerciales qui sont une prime à la "malbouffe" à laquelle il est difficile d’échapper.
Des AMAP aux partenariats locaux et solidaires, aux conseils de politique alimentaire locaux, l’innovation et l’expérimentation sociales prennent rapidement de l’ampleur au niveau local. Ces initiatives sont très prometteuses pour la durabilité et pour rétablir le lien entre producteurs et consommateurs, et entre citoyens et décideurs politiques, de façon à restaurer la confiance dans les systèmes alimentaires.
Toutefois, les politiques européennes et nationales ne sont pas à même d’encourager ce type d’expérimentation. Les contraintes techniques sont réelles. Par exemple, les initiatives des systèmes alimentaires locaux ont tendance à être développées à petite échelle et en ville et ne peuvent dès lors pas prétendre aux financements de la PAC. Lorsque des cadres politiques européens volontaristes existent, les possibilités ne sont ni adéquatement communiquées, ni mises en œuvre de manière efficace au niveau national/local : c’est le cas, par exemple, des politiques de marchés publics pour soutenir les petits agriculteurs.
Mais les causes sont plus profondes. Promouvoir l’expérimentation à l’échelle territoriale demeure une option à la carte, et non une obligation pour les États membres, qui choisissent le plus souvent d’investir dans des priorités concurrentes comme l’augmentation de la compétitivité sur les marchés conventionnels.
Plus la gouvernance des systèmes alimentaires s’est fragmentée, plus les acteurs dominants ont été en mesure d’exercer leur pouvoir dans les différents silos politiques. La position dominante des acteurs issus de l’agro-industrie, de la DG Agriculture de la Commission européenne et du comité de l’agriculture du Parlement européen constituent des obstacles clés à une prise en considération adéquate des problèmes environnementaux dans la PAC. La capacité de l’agro-industrie à contrôler les processus de réforme de la PAC s’est accrue à la suite de fractures entre les agriculteurs et les groupes environnementaux.
Dans ce contexte, l’écart s’est creusé entre le mandat que les décideurs politiques croient avoir et les limites que les citoyens tiennent à réaffirmer dès qu’ils en ont l’occasion. En témoigne d’ailleurs la réaction publique récente contre le renouvellement des pesticides à base de glyphosate et les négociations commerciales poursuivies par la Commission européenne (notamment sur le "TTIP" avec les USA et le "CETA" avec le Canada). La nécessité de mettre en place des institutions transparentes, participatives et réactives dans le climat eurosceptique actuel n’a jamais été aussi limpide.
Intégrer les politiques des systèmes alimentaires est donc une condition sine qua non pour relever les défis mondiaux les plus urgents. Seule une politique intégrée assortie d’une vision à long terme et d’un mandat visant à refonder l’ensemble du système peut donner lieu aux changements coordonnés nécessaires dans la production, la transformation, la distribution et la consommation de denrées alimentaires. Une Politique alimentaire commune, conçue dans ce but, permettrait d’établir des objectifs communs à court et à long terme, de mettre en cohérence différentes politiques, d’évaluer les compromis, de saisir les coûts et les avantages à long terme ("les externalités"), d’attribuer les responsabilités et d’évaluer régulièrement l’efficacité des réformes à l’aune des objectifs convenus.
D’ailleurs, une politique alimentaire intégrée a un énorme potentiel pour remédier au déficit démocratique des systèmes alimentaires et construire des politiques légitimes et donc efficaces. En mettant l’accent non plus sur l’agriculture (et d’autres politiques sectorielles), mais sur l’alimentation, un plus grand nombre d’acteurs peut être impliqué de manière significative dans la conception et l’évaluation des politiques. Ce faisant, les rapports de force et les dépendances de parcours pourront être remis en question, les processus décisionnels pourront être récupérés des puissants lobbys et de nouvelles priorités et coalitions d’intérêts pourront émerger. Cela permettra plus particulièrement de créer des alliances entre tous ceux qui souhaitent abandonner le modèle actuel à faible coût et à fortes externalités, et à rendre rentable la production d’aliments sains et durables. C’est-à-dire, changer fondamentalement nos systèmes alimentaires.
Nick Jacobs et Chantal Clément, Directeur et Directrice Adjointe d’IPES-Food
