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La sécurité sociale de l’alimentation : une proposition source de débats 

Anaëlle Denieul

MOTS-CLÉS : DROIT À L’ALIMENTATION, POLITIQUE PUBLIQUE, DÉMOCRATIE ALIMENTAIRE, DÉBATS, EXPÉRIMENTATIONS

L’alimentation durable peut se définir comme « une alimentation choisie, désirable, culturellement acceptable, en accord avec les valeurs, les préférences et les pratiques alimentaires, de bonne qualité́ sanitaire, nutritionnellement adéquate, respectueuse de l’environnement, économiquement viable et équitable » (Caillavet et al., 2021). La question de son accessibilité est une problématique « qui soulève des questions d’ordre agricole, alimentaire mais aussi de justice sociale » (Balbot et al., 2021). En 2021, une enquête réalisée par Ipsos et le Secours populaire révélait que 30 % des Français présentaient des difficultés financières pour se procurer une alimentation saine pour trois repas par jour (IPSOS et Secours populaire français, 2021). Pour les personnes les plus précaires, la distribution gratuite ou à moindre coût de nourriture constitue bien souvent l’unique solution pour accéder à l’alimentation. Cette solution initialement conçue pour les situations d’urgence se généralise mais pose de nombreux problèmes. En amont, les acteurs de la profession agricole sont régulièrement confrontés à des situations de surproduction. Si les invendus issus de ce système permettent l’approvisionnement des filières de l’aide alimentaire, celui-ci ne permet pas de rémunérer décemment les producteurs (Balbot et al., 2021). Face à ce constat, le projet de sécurité sociale de l’alimentation (SSA) propose une réflexion alternative de transformation des systèmes agricole et alimentaire en appliquant le droit à l’alimentation. La SSA propose de créer une nouvelle cotisation sociale pour subventionner une partie des achats alimentaires des habitants du territoire français sur la base de produits conventionnés. Cette proposition fait désormais l’objet de débats importants au sein des sphères politiques, économiques et sociales, dont ce travail de synthèse cherche à rendre compte.

LE PROJET

La genèse d’une pensée politique
Le projet de SSA est discuté autour du collectif national « Pour une SSA » regroupant diverses associations et experts individuels. Le projet s’inscrit dans la continuité des travaux de plusieurs organisations agricoles et chercheurs, décrits ci-dessous.

La Confédération paysanne défend l’idée que la transformation de l’agriculture doit nécessairement passer par la mise en œuvre de politiques alimentaires. Il s’agit de structurer de manière démocratique l’offre alimentaire et d’assurer l’accessibilité à l’alimentation durable. La coexistence des modèles agricoles ne suffit pas pour remettre en cause le système agro-industriel car les rapports de force sont déséquilibrés. Par ailleurs, les produits issus des formes d’agriculture alternatives ne sont pas accessibles en raison de leur coût monétaire (Confédération paysanne, 2016).

Dominique Paturel, Magalie Ramel, ATD Quart Monde et le projet Accessible du réseau Civam mettent en avant la nécessité d’appliquer le droit à l’alimentation et de dépasser le système d’aide alimentaire basé sur la distribution de nourriture qui pose des problèmes de :
-  qualité nutritionnelle (pas ou peu de produits frais) et parfois organoleptique (produits très bas de gamme) ;
-  choix : l’alimentation est imposée et ne prend pas en compte les préférences des personnes bénéficiaires.
-  dignité : la distribution d’invendus issus de la distribution standard génère le sentiment d’être nourri de restes.

Il faut également noter que le couplage des politiques de lutte contre le gaspillage alimentaire et de précarité alimentaire entretient un système de surproduction alimentaire, lui-même accentuant les dégâts environnementaux de l’agriculture industrielle.

L’ensemble de ces considérations a conduit à reconnaître l’intérêt d’une aide budgétaire par opposition à une aide basée sur la distribution de produits. Ces observations ont également suscité la volonté de favoriser des modèles alternatifs de production agricole et de redonner aux citoyens la capacité d’exprimer leurs préférences en participant à la définition d’une alimentation désirable, autrement que par l’acte d’achat.

Bernard Friot et le Réseau Salariat portent l’idée du salaire à vie et une réflexion sur l’organisation démocratique de l’économie (Réseau Salariat, 2020). Éric Gauthier, membre du réseau Salariat et de l’association Au Maquis, explique que la mise en place d’une SSA dont le fonctionnement s’inspirerait du modèle de sécurité sociale de santé (SSS) de 1946 constituerait un point de départ pour engager un retour vers une organisation démocratique de l’économie (Gauthier, 2022). Le projet de SSA tel qu’il est présenté par le collectif national s’inspire du fonctionnement de la SSS mise en œuvre de 1946 à 1958. La SSS a été développée en 1946 pour permettre au système de santé français de s’affranchir des logiques de marché. Les premières caisses locales de santé étaient gérées démocratiquement par des travailleurs, permettant la réalisation d’avancées majeures : les professionnels de la santé sont devenus salariés à vie et de nombreux hôpitaux ont été construits, financés par les cotisations. C’est précisément le fonctionnement démocratique des premières caisses primaires d’assurance maladie qui inspire les militants de la SSA d’aujourd’hui.

Les trois piliers du projet
L’objectif du projet de SSA est de créer une nouvelle cotisation pour subventionner une partie des achats alimentaires des habitants du territoire français sur la base de produits conventionnés. L’architecture du projet repose sur trois piliers :

1. Le droit à l’alimentation durable pour garantir l’universalité du dispositif : l’ensemble des habitants du territoire français bénéficieraient de la SSA. La SSA ne serait pas qu’un moyen de lutte contre la précarité alimentaire. Celle-ci s’inscrirait comme un dispositif universel qui ne ciblerait pas les plus pauvres et ne les stigmatiserait pas, mais leur permettrait d’accéder, comme tout le monde, à une alimentation désirée : concrètement, à des produits conventionnés par les citoyens.

2. Le conventionnement est le mécanisme qui devrait permettre aux citoyens d’orienter la production agricole et alimentaire, en élaborant par une gouvernance démocratique l’offre de produits alimentaires. L’objectif serait de définir collectivement, avec des représentants des citoyens, les cahiers des charges qui permettraient de conventionner les acteurs agricoles sur la base de leurs pratiques ou d’un engagement de transition de leur système de production.

3. La création d’une nouvelle cotisation sociale serait l’instrument qui permettrait de financer le projet. Le fonctionnement de la SSA nécessiterait de lever 120 milliards d’euros par an pour subventionner à hauteur de 150 euros par mois et par personne les habitants du territoire français.

UNE PROPOSITION SOURCE DE DÉBATS

Et si l’alimentation dépendait du régime général de la sécurité sociale de santé ?
Le terme de « sécurité sociale » apparaît controversé pour certains acteurs non convaincus par le projet. Laurent Levard, agroéconomiste, rappelle par exemple qu’en France, la SSS renvoie à des systèmes collectifs de solidarité qui permettent de mutualiser des dépenses liées à des risques (maladies, risques pour la santé) ou des situations particulières (enfants, retraite). Selon lui, le projet de SSA ne s’inscrit pas dans la même configuration (Levard, 2022). La SSA s’apparente à un dispositif massif de subvention à l’alimentation en orientant celle-ci pour que les consommateurs puissent acquérir certains types de produits alimentaires. Le terme de « sécurité sociale » n’est, pour lui, pas adapté pour décrire ce projet.

En 2021, Sandrine Le Feur, députée « La république en marche », préconisait dans un rapport parlementaire de mettre en œuvre la SSA (Le Feur, 2021). Avant de s’engager politiquement sur ce sujet, elle s’est demandé s’il était pertinent d’inscrire l’alimentation dans un projet de sécurité sociale. Le contexte de changements climatiques et la diversité des crises qui impactent les systèmes alimentaires l’ont convaincue que l’alimentation se trouve dans une situation de risque : la possibilité de pénurie alimentaire existe. Sandrine Le Feur rappelle également que l’alimentation est une composante essentielle de la santé. En ce sens, il apparaît pertinent d’inscrire l’alimentation dans un projet de SSS (Le Feur, 2022).

La question du financement
Le financement du projet constitue le frein principal à la mise en œuvre du dispositif. Si l’objectif est de permettre à chaque citoyen de cotiser selon ses moyens pour contribuer à alimenter la caisse, il existe différentes positions concernant l’assiette de cotisation.

Certaines organisations proposent que la cotisation se fasse par une socialisation de la valeur ajoutée prélevée sur les revenus du travail. Dans un premier travail d’analyse, Tanguy Martin, membre d’ISF-Agrista, montre les effets potentiels qu’une cotisation prélevée sur les revenus du travail (les salaires bruts, les revenus mixtes, les prestations retraite et chômage) pourrait engendrer sur les revenus des ménages (Martin, 2022).

Dans un premier scénario, la cotisation dédiée à la SSA est prélevée sur les salaires bruts, les revenus mixtes et les prestations chômage et retraite. Le taux de cotisation s‘élève ici à hauteur de 10 %. Par conséquent, le salaire net se trouve réduit du montant de la cotisation. Dans cette hypothèse, le différentiel de pouvoir d’achat est en moyenne négatif. Les frais de gestion liés au fonctionnement du dispositif impactent les revenus nets.

Dans une seconde hypothèse, l’assiette de cotisation est partagée entre un prélèvement sur les salaires bruts et une part patronale qui s’élèvent chacune à hauteur de 5 %. Le taux de cotisation prélevé sur les revenus mixtes et les prestations chômage et retraite s’élève à 10 %. Dans cette seconde hypothèse, le différentiel de pouvoir d’achat est en moyenne positif. L’introduction d’une part patronale pour moitié permet de diminuer de moitié le prélèvement sur les salaires nets des cotisations dédiée à la SSA et réduit les couts de gestion liés à la mise en place de la SSA.

Le troisième scénario propose un taux de cotisation composé d’une part patronale qui s’élève à 10 %. Dans cette hypothèse, aucune cotisation n’est prélevée sur les salaires bruts. Le taux de cotisation prélevé sur les revenus mixtes et les prestations chômage et retraite s’élève toujours à 10 %. Dans ce scénario, le salaire net des salariés est inchangé. L’introduction d’une cotisation patronale permet de couvrir les frais de gestion de l’institution.

Ainsi, la mise en place d’une SSA financée par une cotisation basée sur les revenus du travail pourrait engendrer une double redistribution des revenus des travailleurs les plus aisés vers les moins aisés et des revenus du capital vers les revenus du travail. L’introduction d’une cotisation patronale pourrait présenter de nombreux avantages. Toutefois, elle ne pourrait bénéficier qu’aux salariés. Les autres travailleurs (par ex. indépendants), verraient quant à eux leurs revenus nets diminuer.

D’autres institutions, comme le Réseau Salariat, proposent d’asseoir une cotisation sur la valeur de toute l’économie français. Celle-ci pourrait être calculée sur le modèle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (Martin, 2022).

La création d’une caisse d’investissement
Concernant l’utilisation des cotisations, la proposition du collectif « Pour une SSA » est de subventionner tous les habitants du territoire français à hauteur de 150 euros par mois et par personne pour l’achat de produits alimentaires conventionnés. Toutefois, une partie des militants de la SSA, en particulier les membres du Réseau Salariat, pensent qu’il serait important de réserver une part des cotisations à une caisse d’investissement. Cette nouvelle caisse d’investissement permettrait d’investir dans différents domaines : le foncier, l’aide aux paysans pour transformer leurs pratiques, la construction de nouveaux centres de distribution, etc. Cette proposition fait débat car il serait nécessaire de réduire le montant alloué au remboursement des achats alimentaires pour financer cette nouvelle institution (Gauthier, 2022).

La critique du conventionnement
Les caisses locales de SSA seraient chargées de définir démocratiquement la nouvelle offre alimentaire. Le processus de conventionnement soulève de nombreuses questions : serait-il nécessaire de conventionner des produits ? des producteurs ? des distributeurs ? des filières ? Faudrait-il conventionner de la même manière sur l’ensemble du territoire français ? Quelle alimentation est réellement souhaitée par les populations ? Comment tenir compte des exigences environnementales dans le processus de conventionnement ?

Ainsi, la question du conventionnement est un point de débat important. Pour le collectif « Pour une SSA », un travail à l’échelle nationale permettrait d’homogénéiser les critères du conventionnement et le travail en local de répondre au mieux aux besoins des populations. On peut toutefois s’interroger sur la hiérarchie des échelles de conventionnement : les décisions prises par les acteurs d’un territoire pourraient-elle déroger aux règles nationales ?

Pour Laurent Levard, pour mettre en place une SSA, il serait préférable de fixer les règles au niveau national de manière démocratique. Il serait dangereux de moduler la liste des produits conventionnés en tenant compte des préférences au niveau local car cela pourrait créer des problèmes de justice sociale. Deux agriculteurs identiques implantés sur deux territoires différents auraient un traitement inégalitaire. Cela pourrait contribuer à l’émergence de conflits locaux. Si une politique fixe des critères pour favoriser certains produits par rapport à d’autres, ces critères doivent être communs au niveau du pays.

La question de l’universalité
Si l’universalité est l’un des trois piliers de la SSA, Laurent Levard s’interroge sur la pertinence de celle-ci. Dans la mesure où la SSA représente un coût élevé, il serait peut-être préférable de réserver les fonds de cette politique à des personnes en situation de vulnérabilité. Bien que l’universalité soit un pilier fondateur du principe de SSA, il peut paraître inacceptable qu’une personne à haut revenu puisse bénéficier de fonds publics de la même manière qu’une personne à très faible pourvoir d’achat. Ainsi, le projet de SSA pose également la question de sa différence vis-à-vis d’une autre forme d’aide budgétaire qui vise à soutenir l’alimentation des ménages précaires : les chèques alimentaires durables. Ces derniers ont pour ambition de rendre plus accessibles aux personnes en situation de précarité des produits contribuant à un régime alimentaire plus sain et durable. Il est important de noter que les la dimension de « durabilité » portée par cette proposition n’a pas encore été définie. Toutefois, plusieurs propositions d’application de ces chèques alimentaires ont récemment émergé au sein du débat public.

Le ministre en charge de l’agriculture, Julien Denormandie, propose par exemple, de mettre en œuvre un chèque alimentaire à destination des jeunes ou de familles avec enfants à revenus modestes pour l’achat de produits frais et locaux. Le montant de ce chèque s’élèverait à hauteur de 50 euros par mois sans précision sur le montant accordé par personne ou ménage. La FNSEA défend quant à elle le chèque alimentaire pour rendre accessible et valoriser les produits agricoles français. Dans cette proposition, le chèque alimentaire serait à destination des jeunes familles, des étudiants boursiers et des personnes âgées en situation de précarité. Le montant alloué chaque mois s’élèverait à hauteur de 150 euros par mois et par personne (Rogissart, 2022). Le risque est que les chèques alimentaires durables soient utilisés pour subventionner l’agriculture française sans prise en compte des enjeux environnementaux et délaissant l’implication directe des citoyens dans la construction de leurs systèmes alimentaires. Finalement, la SSA se différencie des chèques alimentaires durables en mettant au cœur de son projet un conventionnement démocratique avec participation citoyenne directe. Pour les militants de la SSA, le chèque alimentaire s’inscrit dans un ensemble de solutions intermédiaires qui pourraient être mises en œuvre en tant que mesures transitoires vers la mise en place du droit à l’alimentation durable.

LES PERSPECTIVES DU PROJET

Désormais, les militants de la SSA se mobilisent sur l’ensemble du territoire français pour expérimenter et développer de nouvelles connaissances relatives au fonctionnement de la SSA.

Au Maquis : l’expérimentation de l’organisation démocratique d’une caisse locale de SSA
L’association Au Maquis située sur la commune de Lauris dans le Lubéron est un acteur emblématique de ces expérimentations. L’association mène un projet de recherche-action pour tester le fonctionnement démocratique d’une caisse locale de SSA. Si la participation collective a des caisses primaires de sécurité sociale était en vigueur de 1946 à 1958, elle n’existe plus dans nos pratiques actuelles. Ainsi, l’expérimentation mise en œuvre par l’association teste le processus de conventionnement qui pourrait être mis en œuvre dans une caisse locale de SSA. Dans un premier temps, la constitution d’un comité de pilotage constitué des acteurs du territoire (habitants, élus, techniciens, etc.) a permis de définir les modalités de l’expérimentation. Il a été décidé de constituer deux conseils locaux de l’alimentation sur les communes de Cadenet et Pertuis chargés de définir les critères de fonctionnement souhaités pour leurs territoires. Ces conseils locaux de l’alimentation (CLA) ont été positionnés sur deux agglomérations de tailles différentes afin de tester la diversité de perception de l’alimentation qui pourrait exister entre la ville et la campagne. Le fonctionnement de ces CLA s’inspire des conventions citoyennes. Les propositions relatives aux critères de conventionnement seront rendues publiques au cours de l’automne 2022. Par la suite, l’objectif de l’association sera de collecter des fonds pour proposer un prototype de « carte vitale alimentaire » pour une durée d’un ou deux ans afin que les personnes puissent tester l’offre alimentaire constituée démocratiquement.

Soli’Doume : l’expérimentation de la SSA avec les monnaies locales
Les monnaies locales constituent aujourd’hui un levier d’action intéressant pour financer les expérimentations qui s’inspirent de la SSA. Soli’Doume, par exemple, est représentative de ces initiatives. Il s’agit du projet de SSA mis en place sur le territoire de Clermont-Ferrand. Le projet est né d’un constat issu d’une expérience préalable. En 2019, l’Association pour le développement des monnaies locales (ADML) a développé un système de bonus social à la conversion d’euros en « doume ». Les personnes à faible revenu pouvaient demander une bonification de 50 % de leur conversion dans la limite de 100 euros / doumes par an. Après plusieurs mois d’expérimentation, les personnes en situation de précarité adhéraient au dispositif mais deux problèmes ont été mis en lumière :
-  la monnaie locale restait éloignée du public cible : la doume bénéficie d’une image militante avec un positionnement éloigné des problématiques des personnes en situation de précarité ;
-  les personnes qui rentraient dans le dispositif n’utilisaient pas l’argent disponible sur leur porte-monnaie.

Face à ce constat, l’ADML a souhaité développer un projet s’inspirant de la SSA. Ainsi, le projet Soli’Doume, né de la rencontre de l’ADML et des acteurs du territoire, propose de rendre accessible l’alimentation et d’ouvrir le répertoire alimentaire des bénéficiaires vers des produits durables et équitables sur la base d’un financement en monnaie locale. Désormais, le projet de SSA mis en place sur le territoire de Clermont-Ferrand se structure autour de trois axes :
1. Un volet financier
-  Les citoyens cotisent à la hauteur de leurs moyens et bénéficient du dispositif ;
-  les entreprises, les acteurs économiques et associatifs participent également à la cotisation ;
-  les collectivités territoriales sont associées au dispositif via le subventionnement et les cotisations.

2. Un volet pédagogique
La coopérative Cresna, intervient dans le cadre du projet Solid’Doume pour accompagner les bénéficiaires du dispositif vers un changement de pratiques alimentaires.

3. Un volet de développement territorial
L’un des enjeux du projet est de permettre la rencontre entre l’ensemble des parties prenantes de l’écosystème du territoire qui pourraient intégrer le projet.

La mise en œuvre de Soli’Doume apporte un premier éclairage sur plusieurs points de débat relatifs au déploiement d’un projet d’expérimentation s’inspirant de la SSA, qui sont les suivants :
1. Une population bénéficiaire ciblée
Pour la mise en œuvre du projet Soli’Doume, les acteurs ont fait le choix de fragmenter la population cible bénéficiaire de la cotisation en se concentrant sur les populations en situation de précarité. La première étape du projet vise à accompagner 100 étudiants bénéficiaires de l’aide alimentaire à partir d’avril 2022. Un premier diagnostic territorial doit être élaboré afin de croiser l’offre alimentaire faite aux étudiants avec les pratiques d’achat. Un dispositif pédagogique sera ensuite mis en place pour accompagner le changement de pratiques alimentaires. Ce dispositif devrait ensuite être étendu à d’autres populations fragilisées, comme les résidents des Ehpad.

2. Les modalités du conventionnement
Les monnaies locales présentent l’avantage de bénéficier d’un système de conventionnement défini au travers de leur charte d’utilisation. Il est alors question de bien définir les modalités du conventionnement pour répondre aux besoins de l’ensemble des bénéficiaires. Dans le cadre du projet Soli’Doume, le diagnostic territorial de l’offre alimentaire devrait alimenter les réflexions pour enrichir la charte d’utilisation de la monnaie locale existante.

3. La place des producteurs conventionnés
Les producteurs adhérents au réseau Soli’Doume ne participent pas à la cotisation mais doivent signer une charte de valeur contraignante pour que leurs produits puissent être achetés. Ce point précis est une source d’incompréhension pour plusieurs parties prenantes du projet. Il a été décidé par les porteurs de projet de ne pas imposer de cotisation aux producteurs, au regard des enjeux de leur précarité et des contraintes qui leur sont imposées. Cette situation questionne les moyens à déployer pour rendre attractives les expérimentations de SSA auprès des producteurs conventionnés.

CONCLUSION

Le projet de SSA propose une nouvelle réflexion sur la transition des systèmes agricoles et alimentaires. Il s’agit d’appliquer le droit à l’alimentation en mettant en œuvre le principe de démocratie alimentaire. Concrètement, la SSA propose de mettre en œuvre une nouvelle cotisation sociale qui permettrait à tous les habitants du territoire français de bénéficier d’un subventionnement pour les achats alimentaires. Cette proposition fait désormais l’objet de débats importants au sein des sphères politiques, économiques et sociales et suscite de nombreuses questions. Pour répondre à ces interrogations, de nombreux acteurs se mobilisent un peu partout en France pour expérimenter des projets qui s’inspirent de la SSA. La mise en œuvre de ces projets fait désormais émerger un besoin de suivi et d’évaluation de ces expérimentations pour en évaluer les effets.

Au-delà des points de débats relevés dans ce travail de synthèse, la SSA suscite de nouvelles réflexions plus larges sur différents aspects de l’économie.

La SSA suppose que la démocratie a la capacité de se substituer au libre marché pour organiser la production, la transformation et la distribution des produits alimentaires conventionnés. Cette organisation concernerait, dans un premier temps, une partie des biens alimentaires. Quels effets pourrait alors induire la coexistence de produits alimentaires soumis aux logiques de marché et de produits alimentaires conventionnés ?

La SSA est également présentée par de nombreux acteurs comme une solution pour sortir du système d’aide alimentaire. Pour autant, si l’aide alimentaire est critiquée, celle-ci est aussi un dispositif qui mobilise de nombreux citoyens en tant que bénévoles. L’aide alimentaire apparaît comme un moyen de se relier à des personnes en difficulté pour apporter d’autres conseils, services, et lutter contre l’isolement social. La mise en œuvre d’une aide budgétaire dédiée à l’alimentation pourrait rompre ces liens qui se tissent dans les centres de distribution.

Finalement, la SSA conduit à repenser les dispositifs de solidarité, la manière de construire des systèmes alimentaires durables, et la démocratie.

Auteure : Anaëlle DENIEUL-BARBOT