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Préparer une politique agricole et alimentaire à Valence - Nouvelle gouvernance et trois ingrédients du terroir 

Marcela D’Alva Patiño

MOTS-CLÉS : POLITIQUE ALIMENTAIRE, HORTA DE VALENCE, CAPITAL SOCIAL, VOLONTÉ POLITIQUE, GOUVERNANCE COLLABORATIVE

Impossible de ne pas saliver pour une paëlla quand on pense à l’Espagne. Ce plat connu à l’international provient d’un territoire méditerranéen particulier capable de fournir à la recette ses ingrédients originaux. Certaines conditions spécifiques à Valence ont fait surgir un produit gastronomique local maintenant représentatif. C’est bien un autre produit local non culinaire mais définitivement lié à l’alimentation, à l’agriculture et à des savoir-être et savoir-faire de valenciens qui nous concerne ici. Et si ce terroir de la paëlla était un territoire dont quelques ingrédients ont permis de préparer la politique alimentaire pour la Métropole ?

UNE POLITIQUE ALIMENTAIRE IMPULSÉE PAR LES CITOYENS

Quand l’agenda politique est mené par les revendications des citoyens

Au cours des dix dernières années, des initiatives de la société civile ont vu le jour en Espagne, orientant leurs luttes vers la durabilité et la démocratie. Dans un moment critique de double transition, électorale et alimentaire, les alliances entre acteurs sociaux, politiques et économiques à Valence se sont avérées nécessaires pour exprimer des demandes qui prenaient la forme d’une opposition et des préconisations pour assainir le système alimentaire.

Les alliances entre acteurs ont comme antécédent historique une capacité organisatrice complexe d’usage de l’eau pour l’exploitation de la plaine maraîchère. C’est grâce à ce capital social mobilisé autour des problématiques agricoles que la gouvernance de la politique actuelle a trouvé sa cohérence dans un cadre participatif. « Les Food Policy Council sont le premier modèle de gouvernance pour la politique alimentaire au niveau local » (Brand et al., 2017). Ayant comme origine l’intervention citoyenne, les actions entreprises au sein de ce modèle ont révélé une force ascendante, bien différenciée des modèles de transition écologique impulsés par le haut et par un État qui tient la barre.

Ce qui se mijotait avant 2015

Depuis la crise économique et politique espagnole qui a éclaté à Madrid la nuit du 15 mai 2011, une opposition ferme des citoyens a foisonné dans différentes villes. Robustes de plus d’une dizaine d’organisations, certaines revendications ont pris la forme et la force d’un militantisme agroécologique s’intéressant à des modèles politiques et alimentaires plus durables. L’indignation d’une partie de la population de Valence se concentrait autour d’un fait : sa maire a été réélue pendant vingt-quatre ans. Au moment des élections de 2015, la contestation des citoyens était incarnée par de nombreuses associations civiles déterminées à s’intégrer à des partis politiques, voire à en constituer pour la légitimer et faire entendre leur voix. Des ONG, des organisations agricoles, des associations de quartier et des groupes académiques se comptaient par dizaines et se sont organisés dans ce combat qui, pour parler de souveraineté et démocratie alimentaires devait revendiquer la souveraineté et la démocratie tout court. C’est dans ce contexte que les citoyens entrent dans les arènes de décision et que l’agronome Joan Ribó est élu maire en 2015, puis réélu en 2019.

Ce moment de transition politique, plein d’enthousiasme, a apporté un sentiment d’achèvement au lendemain des élections ; cependant les acteurs engagés dans ces élections vont entrer dans d’autres processus inédits et encore plus exigeants : concevoir le chemin de transition vers la durabilité du système alimentaire de Valence. Quel projet agricole et alimentaire construire ? Avec qui et comment préparer une stratégie de base pour guider la construction de la politique envisagée ? Les nouveaux acteurs, imprégnés de célébration démocratique, mettent la main à la pâte pour la première fois autour d’une même table, et tous vont en tirer des leçons.

CUISINER LA STRATÉGIE DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE ALIMENTAIRE

Dans l’exercice de leur capacité stratégique de gouvernance urbaine, les villes s’interrogent sur ce qui a le pouvoir de façonner leur trajectoire (Brand et al., 2017). À Valence, la participation commune à la définition des enjeux du système alimentaire fait consensus. Dans cette participation multi-acteurs, on peut compter celle de la Fondation Daniel et Nina Carasso.

Un acteur qui facilite les alliances entre les autres acteurs

La Fondation Daniel et Nina Carasso intervient financièrement de manière ponctuelle et pertinente visant à soutenir un moment critique du processus, soit en amont de la stratégie agricole et alimentaire de Valence (SAAV, voir plus loin) pour la mise en œuvre d’une analyse diagnostique des priorités du territoire, soit en aval au moment des élections de 2019, qui risquaient d’être un facteur de forte déstabilisation. Elle sera une alliée importante en soutenant les processus de conception, d’application et de consolidation des politiques alimentaires urbaines dans une approche systémique. Elle pourra identifier le potentiel latent puis favoriser la résilience des systèmes alimentaires territorialisés (Torremocha, 2020). Cette fondation positionne son action philanthropique comme celle d’un acteur de plus dans la dynamisation des réalités des contextes sociopolitiques concrets. Les Carnets Carasso capitalisent l’expérience de vingt-deux projets en France et en Espagne pour accompagner la transition, parmi lesquels se trouve celui de Valence (Les Carnets Carasso, 2019).

Les dispositifs du nouveau municipalisme

Il n’y a plus seulement un chef dans la cuisine de la mairie, mais un travail collaboratif est instauré. Un municipalisme novateur va mettre en place des modes opératoires inédits. Trois mesures marquent le début du travail de l’équipe de direction en 2015 :
→ tout d’abord la création du conseil de l’agriculture,
→ ensuite l’engagement d’un technicien,
→ puis la mise en place d’un plan d’action intégral pour la promotion du territoire et l’activité agricole (PAIPATA).

Ce plan place l’alimentation durable comme domaine thématique transversal dans l’ensemble de l’action municipale et montre la détermination à positionner la plaine maraîchère valencienne comme axe central pour construire un système alimentaire local en mettant fin au problème de sa destruction et de sa dégradation.

Résister aux effets de l’alternance politique avec le groupe moteur

Si ces mesures ont été prises par l’équipe municipale, le pas suivant a été d’établir un cadre de travail pour résister aux effets de l’alternance politique à travers l’implication des entités sociales. Un groupe moteur (GM) est constitué pour coordonner et dynamiser la stratégie municipale. Ces partenaires sont les ONG comme le Centre d’études rurales et d’agriculture internationale (CERAI), l’association civile Justice alimentaire, la Fondation Mundubat et des organisations universitaires comme la chaire Terre Citoyenne de l’Université Polytechnique de Valence. Une collaboration externe a été établie avec d’autres acteurs qui exercent une influence sur le système agroalimentaire : le marché d’intérêt national Mercavalència, des associations, des partis politiques et des administrations provinciales et régionales. « Les processus qui intègrent les mécanismes de la nouvelle gouvernance sont précisément basés sur cette combinaison de dimension institutionnelle et sociale, et donc fondamentaux dans le développement local  » (Esparcia et al., 2015).

La demande citoyenne s’institutionnalise : le conseil alimentaire (Calm)

Un fois la gérance du projet établie, il fallait créer un espace stable de participation qui invite à l’échange autour de la définition et puis de l’approbation de la stratégie agricole et alimentaire Valence 2025. Le Calm a un caractère consultatif qui se concrétise à travers l’organisation d’ateliers. La première étape de travail de ces ateliers consiste à élaborer une charte de principes et une proposition de règlement pour favoriser la coordination interne mais aussi intermunicipale et par ce biais garantir le dialogue sur la politique alimentaire entre le gouvernement local, la société civile et les opérateurs économiques de Valence. « Le corps des techniciens du conseil a un profil très puissant car ils avaient été actifs dans la défense du territoire ; le travail entre la société civile et le gouvernement a été très fluide au début  » (Lloret, 2020).

La stratégie agricole et alimentaire de Valence 2025 (SAAV) prépare la politique

La SAAV porte l’imaginaire collectif concernant la façon de s’orienter vers un modèle socialement et écologiquement durable, et renforce la coordination intracommunale pour le développement intégré des actions dans le secteur de l’alimentation locale. Sa préparation s’est déroulée en trois étapes :
→ la première comporte l’élaboration d’un diagnostic de l’environnement agroalimentaire local pour promouvoir la transition agroécologique du système,
→ la deuxième réalise la systématisation et intégration du travail effectué,
→ la troisième met en place une consultation et la participation des citoyens dans le cadre du conseil municipal de l’alimentation pour la rédaction finale du document.

Les résultats issus du diagnostic identifient six lignes d’action conformes aux valeurs de la SAAV construites par les acteurs mobilisés dans le GM et à approuver par le Calm (Figure 1).

Comme d’autres villes qui visent la résilience dans l’approvisionnement alimentaire, le développement agricole est un levier essentiel pour Valence. C’est pour cela que l’on considère l‘agrosystème qui l’entoure comme le premier ingrédient de la politique en question.

QUELS INGRÉDIENTS LOCAUX ONT RENDU POSSIBLE LA PRÉPARATION DE LA SAAV

Premier ingrédient : l’Horta

La plaine maraîchère qui entoure la ville est considérée par la SAAV comme une partie du patrimoine matériel stratégique de la zone métropolitaine. En plus du domaine agricole, il y a d’autres écosystèmes, comme le lac de l’Albufera et ses rizières, le port de pêche et la zone côtière. Or, l’Horta en valencien ou La Huerta en espagnol, est plus qu’un important levier de l’agriculture périurbaine de la région ; « L’Horta de Valence est un espace géographique dont les éléments environnementaux et patrimoniaux, résultats d’une longue histoire naturelle et culturelle, se manifestent dans un paysage unique, singulier et identitaire pour les habitants de la zone métropolitaine de Valence » (Molinero et al., 2014).

Les ressources naturelles du territoire

Situé autour et au sein de Valence (une zone métropolitaine complexe de quelques 62 600 ha où cohabitent 1,5 million de personnes), l’espace traditionnel de l’Horta est composé de l’Horta nord, l’Horta ouest et l’Horta sud et étendu sur quarante-quatre municipalités du Pays Valencià ou communauté valencienne. Ce que l’on appelle strictement l’Horta à ce jour englobait une sur-face agricole d’environ 13 000 ha en 2014 et actuellement moins de 10 000 ha. Il s’agit d’un paysage agraire construit sur la gestion de l’eau du fleuve Turia fondamentalement, mais aussi du fleuve Júcar, des sources et des eaux souterraines. L’intense activité agricole de ce territoire méditerranéen qui souffre de pénurie d’eaux pluviales a été rendu possible grâce à son système d’irrigation. L’Horta tire son nom de sa production de légumes ; cependant au cours de l’histoire, céréales, oliviers, vignes, mûriers, tubercules et agrumes y ont été cultivés au rythme de deux ou trois récoltes par an. Aujourd’hui, les cultures principales sont les cultures maraîchères, les agrumes, les plantes ornementales et le riz (Molinero et al., 2014).

L’Horta en péril

La surface de l’Horta historique alimentée par les canaux d’irrigation (acequias) comptait 10 140 ha en 1860. L’utilisation d’autres méthodes d’irrigation a porté cette surface à 16 211 ha en 1944. Elle a été réduite de moitié en 2005 : seulement 8 723 ha ont survécu à la voracité immobilière. La figure 2 montre le contraste entre la surface construite en rouge et la surface agricole en vert.

D’après Cerrada (2019), si l’on compare les recensements agraires de l’Institut national de la statistique de 1999 et 2009, la continuité de l’activité productive de l’Horta est menacée par quatre facteurs principaux : a) la pression de l’urbanisation, b) la crise de rentabilité du secteur agricole, c) l’abandon de l’activité agricole, d) le manque de relève générationnelle. En effet, dans 76 % des cas, les exploitants agricoles ont plus de 55 ans.

Abandon de l’activité agricole

« L’Horta c’est un espace que nous avons décidé de protéger, nous avons créé des figures protectrices... en oubliant l’homme. D’une certaine manière, l’élément principal du paysage est l’agriculteur et s’il n’y a personne pour gérer le paysage, celui-ci disparaîtra », s’inquiète Vicente, propriétaire âgé d‘exploitations dans l’Horta et membre de la fondation ASSUT (Sales, 2020).

À ces facteurs s’ajoutent la nécessaire mais jusqu’à un certain point pernicieuse modernisation du système de l’irrigation, la dilution des sentiments historiques d’appartenance due à l’affaiblissement de la relation étroite entre citoyens et Horta, la difficulté de mettre en œuvre les poli-tiques cohérentes d’aménagement du territoire et du paysage, et surtout de garantir le futur des véritables protagonistes de l’Horta : les agriculteurs (Molinero, 2014).

L’Horta comme système agricole alternatif émergent

La plateforme pour la souveraineté alimentaire du pays valencien rassemble des initiatives dans le domaine de la production et de la consommation pour défendre l’espace agraire de l’Horta et réclamer un changement profond du système alimentaire dominant. En 2011 seulement dix initiatives y participaient ; en 2018, elle comptait plus de cinquante d’initiatives de production, vingt regroupements d’achat et douze marchés de producteurs. La surface agricole certifiée en cultures biologiques est à la hausse dans l’Horta. Or, l’agriculture biologique au moment du recensement de 2009 ne représentait que 0,5 % des exploitations et 1 % de la surface agricole utilisée, et la professionnalisation des agriculteurs de ces exploitations n’était pas l’optimale (Cerrada, 2019). Malheureusement, ces conditions ne se sont pas radicalement améliorées de nos jours. Cependant, attribuer l’importance du système alternatif de l’Horta uniquement à son actuelle capacité productive négligerait la force de l’ancrage social qui est à l’origine du profond changement des pratiques de la gouvernance alimentaire.

Deuxième ingrédient : le capital social

Si la relation entre la ville et l’alimentation peut actuellement s’interpréter de manière générale comme marquée par la distanciation multiforme (Brand et al., 2017), ce n’est peut-être pas le cas à Valence en ce qui concerne la distanciation géo-graphique (l’Horta est à côté) ni la distanciation politique, au moins pour le moment. Lors de la préparation de la SAAV, le sentiment de perte de contrôle, de dessaisissement des citoyens de leur système alimentaire s’est substitué par la confiance.

Une confiance inédite entre acteurs sociaux

La confiance a fourni une cohésion facilitatrice ou autrement dit une ressource intangible du territoire, historiquement construite et disponible. « La stratégie sert à créer un capital social parmi les acteurs qui ne se parlaient pas et qui commencent maintenant à communiquer » (García Alvares-Coque, 2020). La confiance comme élément potentiel du capital social pourrait s’identifier dans d’autres exemples dans lesquels l’organisation sociale s’inscrit autour du bien commun collectif, soit comme identité agricole liée à l’Horta, soit par l’exploitation de ses eaux.

Une fierté pour le patrimoine agraire

L’imaginaire collectif véhicule une perception positive de la vocation agricole de la région. «  Valence a une chose qui nous rend uniques : l’Horta  » (Bigné Báguena, 2020). Il existe une fierté du paysage de l’Horta qui fonctionne comme une valeur transmise entre générations. « Le capital social agit comme un pont entre les générations : entre la génération historique qui a lancé l’appel et, d’autre part, une jeune génération qui cherche de nouvelles opportunités, de nouvelles façons de s’adapter à une nouvelle société. Ce pont entre les générations est une sorte de produit intangible dans cet effort collectif » (García Alvares-Coque, 2020).

Le système d’irrigation à l’origine de la structure sociale

Depuis 2009, le Tribunal de las Aguas (Tribunal des eaux) est inscrit au patrimoine culturel immatériel de l’Unesco. Les membres du Tribunal siègent comme autrefois dans l’objectif de représenter la procédure pour régler les éventuels conflits. La valeur historique et culturelle d’un mode de gouvernance traditionnel qui organisait l’usage convenable de la ressource hydrique est préservé dans l’imaginaire collectif et comme élément du capital social. «  Les territoires […] ont une histoire et des préoccupations ancrées dans les cultures et les habitudes locales, la perception d’un sentiment d’appartenance, ainsi que des formes d’autorité politique, des règles d’organisation et de fonctionnement spécifiques » (Torre, 2015). À cette définition correspond la forte vocation agricole de ce territoire, qui a été possible grâce au développement d’un système d’irrigation qui comportait une maîtrise technique apportée par les musulmans et consolidée depuis des siècles : l’antécédent organisationnel complexe dans l’imaginaire collectif des agriculteurs de l’Horta.

Troisième ingrédient : la volonté politique

Récemment, Valence a reçu une reconnaissance mondiale en tant que ville très active concernant les enjeux alimentaires, tant pour la valorisation de ses patrimoines immatériel et organisationnel que pour le renforcement du projet de transition de son système alimentaire vers la durabilité. « Il y a beaucoup d’éléments qui composent cette politique publique qui démontrent cet intérêt et cette volonté politique en ce moment vers l’agriculture et l’alimentation durable... quelque chose d’un peu moins fou que ce que nous vivions… » (Bigné Báguena, 2020).

S’inscrire dans le dialogue international avec le soutien de la FAO

En 2017, Valence est désignée par la FAO comme capitale mondiale de l’alimentation et au même moment a été le siège du premier protocole international sur les questions alimentaires à être mis en œuvre au niveau municipal (Pacte de Milan), ce qui a constitué un momentum de la politique alimentaire internationale. En 2018, Valence a gagné une place parmi les quatre exemples espagnols reconnus comme systèmes ingénieux pour le patrimoine agricole mondial (SIPAM). La candidature a été soumise par la chaire Terre Citoyenne de l’Université Polytechnique de Valence et par la mairie et a porté sur le système d’arrosage historique de l’Horta. La FAO définit les SIPAM comme des écosystèmes beaux et résilients, remarquables par leur biodiversité agricole et riches en patrimoine culturel. Toutefois, reconnaître la valeur d’un écosystème n’est pas synonyme de le préserver. Malheureusement, les SIPAM sont aussi reconnus par la FAO à cause de leurs problématiques : d’après elle, les SIPAM sont « menacés par de nombreux facteurs, dont le changement climatique et la compétition grandissante pour les ressources naturelles, ils doivent faire face à la migration pour des causes économiques entraînant l’abandon des pratiques agricoles traditionnelles et une perte dramatique des variétés et espèces endémiques et locales [1] ».

L’implantation du Centre mondial de Valence pour l’alimentation urbaine durable (CEMAS) dans la ville a eu lieu en 2019. Les deux lignes d’action de ce centre, à savoir la gestion des connaissances et la communication, demeurent trop générales face aux enjeux alimentaires urbains de Valence. Dans un contexte où la légitimation des acteurs a été conquise grâce à une organisation sociale des mouvements solide et à la collaboration avant et après 2015 entre citoyens et institutions politiques, la mission du CEMAS n’est pas facile. Pour établir son positionnement, il devrait éventuellement mettre son ancrage international en cohérence avec les lignes d’actions dictées par la municipalité «  sans oublier la volonté des réseaux d’acteurs locaux de piloter leur propre modèle de développement, qu’il s’agisse d’actions collectives ou d’oppositions manifestes à la volonté des États ou des grandes sociétés  » (Torre, 2015).

Faire de la visibilité externe un levier interne

Le partage d’expériences entre villes dans les forums internationaux peut étendre l’influence de ces dernières en matière de politiques alimentaires à d’autres échelles (Brand et al., 2017). La problématique agricole de Valence concerne plus la région qu’uniquement la municipalité. Serait-il possible de capitaliser cette visibilité externe en tant que levier interne qui aboutirait à sauvegarder les ressources matérielles et intangibles du territoire ? Au bout du compte, l’enjeu principal semble résider dans la fragilité de l’Horta : une politique agricole et alimentaire qui ne parviendrait pas, dans les faits, à la protéger, à pérenniser son activité agricole et à rendre locale la consommation de sa production agricole, ne permettrait pas d’aller au fond du problème.

Les acteurs face à l’avenir

La combinaison de plusieurs ingrédients a donné naissance à une nouvelle gouvernance collaborative qui fait face à divers défis d’ordre organisationnel, méthodologique ou budgétaire d’après ses propres acteurs. Le point de vue du technicien en charge de la mairie n’a malheureusement pas pu être recueilli du fait de son agenda extrêmement chargé, cependant d’autres acteurs ont identifié quelques défis.

Pour l’ONG qui dynamise la mise en place de la stratégie, plusieurs défis se présentent : il faut d’une part assurer la formation des techniciens d’autres services de la mairie car ce sont eux qui rédigent les documents et qui opèrent la collaboration entre services interdépendants ; il faut d’autre part veiller à la diffusion des activités du conseil alimentaire auprès des citoyens.

Pour les experts universitaires, le défi consiste à améliorer la méthodologie de suivi et d’évaluation.

Pour les agriculteurs professionnels, la rentabilité de l’activité agricole est le point le plus délicat.

Pour les défenseurs de l’Horta, la priorité est d’agir au niveau légal contre la pression urbaine sur le terrain. Au niveau de la consommation locale, les capacités productives locales de l’agriculture, de la pêche et de l’élevage sont loin de pouvoir fournir les niveaux nécessaires d’approvisionnement alimentaire de la ville.

Pour une fondation externe, le défi consisterait à davantage impliquer tous les Conseils du gouverne-ment pour alléger et équilibrer la mission du conseil alimentaire dans une démarche plus systémique.

CONCLUSION : LA GOUVERNANCE AU SERVICE DU SYSTÈME ALIMENTAIRE TERRITORIAL

Les dispositifs de gouvernance bâtis par des citoyens et par des institutions ont posé les bases d’un cadre de collaboration plus équilibré au niveau du rapport des forces politiques à Valence. Néanmoins, la pérennité de cet équilibre n’est pas garantie.

Une conception de gouvernance trop dichotomisée en bottom-up et top-down sert à illustrer, en tout cas, la pertinence de l’origine militante de la SAAV. Cependant, cette conception devient floue pour comprendre le complexe processus d’assimilation du pouvoir citoyen institutionnalisé en service de la municipalité. « Les défis nouveaux que pose la transition écologique et sociale nous obligent à penser au-delà de ces séparations et à concevoir les dynamiques de transition comme résultant de l’articulation et de l’imbrication de ces différents niveaux d’action » (De Schutter et al., 2016).

Une fierté citoyenne pour son terroir, des traditions partagées, des alliances et organisations ancrées dans l’imaginaire collectif, un capital social indéniable disponible à chaque fois que l’on en a besoin et historiquement façonné, un présent agricole fragile, des initiatives agroécologiques émergentes mais puissantes, une défense féroce des associations contre des intérêts économiques énormes, et une gouvernance participative qui se heurte à la tâche inédite de mettre en place des actions envisagées par une stratégie agricole et alimentaire nouvelle : voici quelques ingrédients non transposables à d’autres terroirs de la paëlla qui se cuisine maintenant à Valence.

L’actuelle dynamique négative de l’Horta – son urbanalización d’après le néologisme de Cerrada – justifie la crainte des spécialistes d’une non-application des instruments et outils pour sa ges-tion correcte ou d’une réaction irrémédiablement tardive, écrivait Molinero, le coordinateur de l’Atlas des paysages agraires d’Espagne en 2014 (Molinero et al., 2014). Ce travail prend comme point de départ les élections de 2015 : un avant et un après 2015 s’instaureront-ils pour le devenir de l’Horta ?

Auteure : Soisic Ollion