Connect the Dots, São Paulo (Brésil) – Du laboratoire urbain au système agroalimentaire local

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MOTS-CLÉS : SYSTÈME ALIMENTAIRE LOCAL, MÉTROPOLES, MARAÎCHAGE URBAIN, PETITS PRODUCTEURS, INCLUSION

SOCIALE

De 2013 à 2016, la ville de São Paulo a mis en place son projet Connect the Dots (Relier les points) qui a refondé les bases d’un système agroalimentaire Dlocal.

L’association de l’application de politiques publiques et de l’implication des acteurs locaux a permis de créer de véritables chaînes de valeur en faveur des produits de l’agriculture urbaine, tout en apportant des réponses à des problématiques d’exclusion sociale, de santé publique ou encore de gestion environnementale.

Le projet doit maintenant assurer sa pérennité, mais il met en lumière le rôle que les collectivités territoriales, en particulier les villes, peuvent jouer, avec leurs systèmes alimentaires, pour atteindre les objectifs du développement durable.

UN TERRITOIRE OU DES TERRITOIRES ?

FIGURE 1. LA VILLE ET LES ZONES RURALES

EN ORANGE, LES ZONES RURALES, EN GRIS CLAIR LA VILLE DE SAÕA PAULO, EN GRIS FONCÉ LES ZONES URBANISÉES DE L’AIRE MÉTROPOLITAINE, EN VERT LES ESPACES NON URBANISÉS

Ville superlative de par sa taille, São Paulo exacerbe la notion d’imbrication de territoires qui est la réalité de nombreuses, sinon de toutes les villes. Plus grande métropole du Brésil avec 12 millions d’habitants (20 sur l’aire métropolitaine), elle couvre seulement 0,03 % de la superficie du pays mais en génère 18 % du PIB. Elle rejette 16 430 gigatonnes d’équivalent CO2 par an et plus de 20 000 tonnes de déchets par jour. Et si les 2/3 de sa surface sont urbanisés, le 1/3 restant est constitué de zones rurales, elles-mêmes formées pour moitié de réserves naturelles et aquatiques [Figure 1].

Au plan social, la construction de la ville et son expansion rapide – quadruplement de la population de 2 à 8 millions d’habitants en 30 ans entre 1950 et 1980 – sans politique de logement

social appropriée ont généré de fortes disparités et inégalités au sein de ses quartiers. Les zones d’emploi et de résidence de qualité sont concentrées dans divers quartiers en cœur de ville, au détriment de périphéries et de franges dont le peuplement est le fruit de l’installation sauvage de migrants, nationaux et ruraux pour l’essentiel. Loin de voir leurs espoirs d’accéder à de meilleures opportunités économiques couronnés de succès, ces populations périphériques souffrent de marginalisation économique, alimentaire et par conséquent sanitaire. Leurs activités, sur des territoires peu urbanisés, mettent de surcroit en péril les espaces qu’il est indispensable de protéger, tant pour des questions de biodiversité

que pour assurer l’approvisionnement en eau de la ville [Figure 2].

FIGURE 2. HABITAT INFORMEL PRÈS DES AQUIFÈRES

Les zones rurales sont formées de petites exploitations agricoles – de 10 hectares en moyenne – menées par les descendants d’immigrés installés sur le territoire urbain au début du XX[e] siècle. Ces quelques 400 exploitations se caractérisent par un isolement accru – dû entre autres à la faillite dans les années 1970 de la principale coopérative agricole de la zone –, une perte graduelle de productivité, des pressions foncières, des problèmes de transmission et la difficulté croissante d’accès au marché. Paradoxalement, des marchés à haute valeur ajoutée existent dans les quartiers plus favorisés de la ville, où la demande est forte pour des aliments frais, bio et de préférence locaux.

UN SOCLE DE POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES ET NATIONALES

Politiques et décrets au niveau de la ville de São Paulo

L’équipe municipale en place de 2013 à 2016 s’était fixé, lors de son installation, et comme le prévoit la loi organique de São Paulo, de travailler sur cinq axes dans l’objectif de réduire les inégalités spatiales et sociales. Ces cinq axes combinaient divers objectifs sectoriels de manière à renforcer les liens entre les différents territoires municipaux. Il s’agissait ainsi de : 1) rénover le

centre ; 2) structurer l’« Arc du Futur » (un projet de réorganisation urbaine visant à rapprocher les habitants de l’emploi et des services publics) ; 3) renforcer le réseau des centres (entre les divers centres porteurs de développement dans la ville) ; 4) secourir la citoyenneté dans les territoires les plus vulnérables ; 5) réordonner les limites de la ville.

Pour ce faire, elle s’est appuyée sur un certain nombre de décrets municipaux permettant de décloisonner les services, de coordonner les efforts et de multiplier les impacts du projet.

Le projet Connect the Dots a apporté sa contribution aux cinq axes de travail en les structurant autour du système alimentaire. Et si son axe principal est la mise en place de chaînes de valeur autour de l’agriculture urbaine, notamment en circuits courts (voir plus bas), les impacts positifs vont bien au-delà et montrent que le système alimentaire est de nature à favoriser les politiques territoriales.

Les principales actions – les divers « points » [Figure 3] reliés par le projet – ont ainsi porté sur le renforcement de l’agriculture familiale ; l’environnement et le développement durable – en particulier par l’agroécologie et la permaculture – ; la valorisation du foncier agricole et des services environnementaux de l’agriculture ; la formation des acteurs et des consommateurs ; l’agriculture biologique ; l’accès au marché ; le développement de services connexes et la mise en place d’infrastructures.

Lien avec les programmes nationaux

Le Brésil est un État fédéral, et la coordination entre les politiques et programmes mis en place à l‘échelle du pays et celle des États ou des villes est parfois délicate.

Dans le cas de Connect the Dots , la ville de São Paulo a pu s’appuyer sur un certain nombre de programmes fédéraux développés pour développer l’agriculture familiale, qui produit 70 % des aliments du pays, mais aussi sur de grands programmes à visée sociale comme Brasil sem miseria (Brésil sans misère) et Fome Zero (Faim Zéro), dont il est intéressant de noter que la source d’inspiration est la politique menée par la ville de Belo Horizonte à partir des années 1990.

Nous citerons notamment le PAA, Programa de Aquisição de Alimentos (Programme d’acquisition d’aliments, créé en 2003), dont l’objectif est

FIGURE 3. LES DIVERS « POINTS » DU PROJET

le renforcement de l’agriculture familiale, notamment par l’achat d’aliments produits au moyen de cette agriculture par la CONAB ( Companhia Brasileira de Abastecimentos – Compagnie brésilienne d’approvisionnement). Le PAA a également pour objectif de générer des revenus et soutenir les prix pour l’agriculture familiale ; renforcer les associations et les coopératives d’agriculteurs ; assurer l’accès de la population en situation d’insécurité alimentaire (ou dans des conditions socialement vulnérables) à une offre diversifiée et nutritive ; améliorer la production des cultures vivrières ; promouvoir l’installation des familles en milieu rural ; stimuler l’économie locale (par l’augmentation de l’offre de produits alimentaires sur le marché local et la génération d’emplois) ; promouvoir la formation des stocks alimentaires stratégiques ; améliorer la qualité des produits de l’agriculture familiale ; encourager la gestion agroécologique des systèmes de production et/ou l’agriculture biologique et promouvoir la préservation de la biodiversité (Moreira Guimarães Batista et al ., 2016).

Dans le cas de Connect the Dots , l’application du PAA a permis de faire passer la part de l’agriculture familiale locale dans l’approvisionnement des cantines scolaires de 1 % en 2013 à 27 % en 2015 et de générer un revenu de 7,5 millions de dollars par an (environ 6,8 millions d’euros).

L’AGRICULTURE URBAINE COMME VECTEUR D’INNOVATION

L’agriculture urbaine à donc constitué la base du projet dont l’objectif était de créer ou recréer une chaîne de valeur. Il est dès lors évident que la survie de cette chaine de valeur au-delà du projet serait non seulement un indicateur de réussite, mais également la garantie que ses effets persistent, voire se multiplient.

L’implication des acteurs, la coordination des actions, le rôle des agriculteurs

À la base des actions en matière d’agriculture urbaine, une série d’une vingtaine d’initiatives citoyennes vient, à partir de 2012, inciter la

municipalité à apporter une réponse à des préoccupations telles que l’agroécologie, la production et la consommation de produits bio, la durabilité, les circuits courts ou encore l’organisation de la production en coopératives. Cette réponse se fait en coordonnant les actions de divers services municipaux par le biais de décrets leur permettant d’agir de concert, de manière à démultiplier les impacts.

Il est intéressant de noter qu’une des demandes insistantes de la société civile était que les fermiers aident à la revitalisation des zones rurales, ce qui traduit la confiance qui leur est faite pour jouer un rôle qui ne leur échoit peut-être pas naturellement dans la culture urbaine.

Les agriculteurs, eux, ont constitué une partie prenante active du processus,

Cette imbrication entre la société civile, les pouvoirs publics, les « entrepreneurs » que sont finalement les agriculteurs, ainsi que l’apport de la recherche et développement (pratiques de culture, formation, outils), instaure de ce fait, dans le secteur de l’agriculture urbaine, ce que le monde de l’innovation appelle la quadruple hélice (Arnkil et al ., 2010), démontrant donc s’il était nécessaire le caractère innovant du projet Connect the Dots .

L’accès au marché, l’accès aux marchés

Néanmoins, et au-delà des considérations innovantes et des synergies entre acteurs, une des principales préoccupations de Connect de Dots a été de restaurer et stabiliser l’accès au marché pour les agriculteurs.

Le point de départ est, sans aucun doute, le constat qu’il existe, dans les quartiers à fort pouvoir d’achat, une demande relativement peu satisfaite de produits issus de l’agriculture locale, biologique. Leurs habitants exprimant également des préoccupations environnementales et un intérêt pour des circuits courts.

Une des approches a donc été de recenser et faciliter l’accès à quelques 880 marchés de rue [Figure 4] et 32 marchés municipaux. Hormis la mise en contact entre producteurs et consommateurs, la formation des agriculteurs et un travail complet de mise à niveau des infrastructures de transport dans les zones agricoles urbaines ont également été effectués (restauration des routes en particulier).

FIGURE 4. MARCHÉ DE RUE

Insertion sociale

Il est également important de noter que le projet témoigne d’une volonté, tant des citoyens que de la municipalité, de favoriser l’insertion sociale, notamment par l’emploi digne. À ce titre, la mise en place de Centros Comerciais de Interesse Social (Centres commerciaux d’intérêt social), initiative citoyenne mariant circuits courts et commerce solidaire et équitable, appuyée par la municipalité par un décret permettant leur mise en place, notamment dans les quartiers en rénovation, est particulièrement remarquable.

Restauration de l’image des agriculteurs locaux

Il apparaît donc que, soit en qualité de fournisseurs de produits frais et bons pour la santé, soit parce qu’ils entretiennent les zones écologiquement sensibles ou encore parce qu’ils deviennent animateurs d’initiatives de jardinage urbain ou communautaire, ou prestataires d’agrotourisme, les agriculteurs de São Paulo voient leur image restaurée, ceci étant par ailleurs accompagné de revenus accrus et plus stables ainsi que d’une meilleure alimentation.

Un système qui boucle

En mettant en place des systèmes de compostage des déchets verts, São Paulo restaure un rôle de la ville souvent oublié, qui est de contribuer à la fertilité des terres agricoles qui l’entourent et la nourrissent. Loin d’être un détail, la production de compost est un maillon important de la contribution de la ville au cycle de la fertilité, puisque ce faisant, non content de mieux s’alimenter tout en préservant son environnement, elle apporte

un concours dynamique aux pratiques d’agroécologie sur son territoire (Dumat et al ., 2016).

La commande publique et l’alimentation des enfants

À São Paulo, comme dans d’autres villes de par le monde, l’approvisionnement des restaurants scolaires a constitué une plateforme autour de laquelle se sont retrouvés les pouvoirs publics, les producteurs et les consommateurs, dans une préoccupation commune de bien nourrir les enfants [Figure 5].

des valeurs qui touchent à l’organisation de la société et à la culture.

Il est intéressant de noter que la démarche entreprise par Montpellier Méditerranée Métropole de fournir ses restaurants collectifs en produits issus de l’agriculture locale s’inscrit dans des logiques similaires et se confronte également à des questions de formation des agriculteurs à l’accès au marché, et à la régulation de l’approvisionnement par des plateformes comme celle du MIN.

LA POURSUITE DU PROJET

FIGURE 5. RESTAURATION SCOLAIRE

Dans le cas de São Paulo, un tiers des enfants de 5 à 9 ans sont en situation de surpoids, et la majorité d’entre eux cumulent également le plus grand retard d’alphabétisation.

L’école constitue donc un triple levier.

• →Elle est un marché pour les productions agricoles locales de qualité, et la ville s’est organisée pour leur en faciliter l’accès, en mettant en place un lieu de livraison/stockage unique pour résoudre le problème des agriculteurs, incapables au vu des distances et des conditions de circulation, d’approvisionner les différentes cantines.

• →Elle apporte une solution à un problème de santé publique et elle restaure l’accès à l’alimentation pour les plus démunis.

• →Enfin, elle est un espace d’éducation, non seulement à l’alimentation, mais également à l’écologie, ce faisant, par le « manger ensemble » elle restaure le « vivre ensemble » et fait la démonstration que le système alimentaire, par la commensalité, ouvre, largement au-delà de la simple alimentation, à des notions et

Le contexte local et national changeant

Le projet Connect the Dots a été développé dans un contexte politique particulier. Celui des grands programmes de solidarité sociale mis en place au niveau national par le gouvernement du Parti des Travailleurs à partir de 2003 (voir « Lien avec les programmes nationaux » plus haut) qui, tout en établissant un cadre légal favorable, ont permis une redistribution de ressources financières fédérales au niveau de territoires plus locaux.

De plus, l’équipe municipale du maire Fernando Haddad, également du Parti des Travailleurs, a pu, avec l’appui et à l’unisson des programmes nationaux, en appliquer les principes à sa ville tout en en multipliant les effets.

Ce contexte politique, porté par plus d’une décennie de forte croissance du pays, n’existe plus aujourd’hui. Dans la foulée du changement de majorité gouvernementale à Brasilia, la ville de São Paulo a changé de mains et la période de récession économique dans laquelle est entré le Brésil laisse entrevoir des coupes dans les programmes sociaux, comme en témoigne peutêtre la conversion du ministère du Développement rural en simple secrétariat d’État.

Cette évolution peut donc apporter des limites voire l’arrêt du projet Connect the Dots, dont les avancées sur à peine trois ans en font un laboratoire urbain certes très abouti, mais qui demanderait sans doute à pouvoir s’inscrire dans la durée pour porter véritablement ses fruits.

Un portage citoyen et entrepreneurial

Il apparaît néanmoins que le projet reste fortement plébiscité par la société civile, qui s’est organisée pour y prendre part, et que, sous sa pression, il est resté inscrit à l’agenda de la nouvelle équipe

municipale. De la même manière, la Direction de l’Urbanisme – qui a porté le projet – note que la remise en selle de l’agriculture urbaine dans les territoires périphériques engendre toute une série d’entreprises autour de l’alimentation (transformation, mise en marché, services aux personnes), et ce notamment dans la zone sud de la ville où la population jeune et en recherche d’emploi s’est approprié la dynamique créée par le projet.

Un projet métropolitain

La question de la viabilité du projet sur le long terme est d’ores et déjà posée puisque, selon M. Fernando de Mello Franco (2017), ancien adjoint à l’Urbanisme, la production qui peut être assurée sur le territoire de la ville de São Paulo [Figure 6] ne pourra pas répondre à la demande croissante de ses consommateurs. Il est donc indispensable d’associer au projet les autres villes de la région métropolitaine, notamment celles qui disposent de territoires agricoles plus vastes ainsi que d’agriculteurs en plus grand nombre. De cette manière, le projet pourrait rencontrer un second succès, qui serait de servir d’inspiration aux communes avoisinantes tout en leur permettant de bénéficier de ses avancées. On peut espérer que le poids économique de São Paulo et la demande croissante de la part de consommateurs informés et organisés constitueront un élément déterminant et, peut-être, une garantie de pérennité.

Une reconnaissance internationale

Lauréate du prix du Mayors Challenge de Bloomberg Philantropies, São Paulo a gagné une reconnaissance inter pares de l’excellence de son projet, et la dotation du prix lui apporte des moyens financiers qui peuvent permettre de rendre le projet plus autonome vis-à-vis des finances municipales, tout en maintenant son rôle de laboratoire pour des politiques publiques.

Par ailleurs, les engagements dans des réseaux internationaux de villes et l’exemplarité du projet, à un moment où le partage de bonnes pratiques est décisif pour les équipes municipales des grands centres urbains, ont un effet cliquet, limitant ou empêchant un trop grand retour en arrière.

FIGURE 6. VUE AÉRIENNE DE SÃO PAULO

Les villes acteurs de la gouvernance globale

Il faut noter que ces mêmes réseaux de villes et leurs politiques alimentaires rencontrent de plus en plus de reconnaissance au sein de la gouvernance mondiale, où la taille de leur territoire est perçue comme la plus adaptée pour répondre efficacement aux Objectifs de développement durable. Ainsi, les organisations comme UCLG, ICLEI, C40 ou le Pacte de Milan, dont São Paulo fait partie, commencent-elles à trouver leur place et à gagner voix au chapitre dans les grandes instances comme la FAO.

De même, la conférence Habitat III, qui s’est tenue à Quito en Octobre 2016, a-t-elle donné lieu à une déclaration dont les principes ont été adoptés dans la Résolution 71/256 de l’Assemblée générale des Nations unies en décembre 2016, établissant ainsi un nouvel agenda urbain dans lequel le rôle fédérateur des systèmes alimentaires est pleinement valorisé.

BIBLIOGRAPHIE

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DUMAT C., XIONG T., SHAHID M., 2016. Agriculture urbaine durable : opportunité pour la transition écologique . Saarbrücken : Presses Universitaires Européennes. Disponible sur Internet : http://oatao. univ-toulouse.fr/17424/

BAMBINI L.H., coordination de l’alimentation scolaire (CODAE), Centre pour l’agroécologie et l’agriculture familiale (NAAF), Ville de São Paulo, entretien le 27/03/2017 par Skype.

KAISER MORI A., cabinet de l’adjoint à l’Urbanisme, Ville de São Paulo, entretien le 26/03/2017 par Skype.

STOREL A.O., ancien responsable et instigateur du projet de compostage pour la Ville de São Paulo, entretien le 28/03/2017 par Skype.

Merci également à l’IABR pour la mise en contact avec l’équipe à São Paulo.

En savoir plus

HABITAT III CONFERENCE, 2016. Disponible sur Internet : http://habitat3.org/ [consulté le 15/02/2017]

MOREIRA GUIMARÃES BATISTA L., MACHADO ROCHA RIBEIRO S., SILVA SANTOS R.H., AMARAL ARAÚJO R.M., QUEIROZ RIBEIRO A., ELOIZA PRIORE S., MATTOS DELLA LÚCIA C., DE PAULA LANA R., PERON GASPARONI G., 2016. The perception of family farmers of Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) on the meaning of being part of PAA and their understanding of concepts related to food, nutrition and health. Saúde e Sociedade , 25, 2, 494-504. Disponible sur Internet : http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S0104-12902016000 200494

PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2017. Applied Research and Advisory Body, Municipal Secretariat of Urban Development (en portugais) :

• Cadeia da Agricultura. Disponible sur Internet : http:// gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/bordas-da- cidade/ cadeia-da-agricultura/ [consulté le 13/04/2017] - Desafios. Disponible sur Internet : http:// gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/bordas-dacidade/cadeia-da-agricultura/desafios/ [consulté le 13/04/2017]

• Cadeia de valor. Disponible sur Internet : http:// gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/bordas-da-cidade/ cadeia-da-agricultura/cadeia-de-valor/ [consulté le 13/04/2017]

Entretiens

DE MELLO FRANCO F., architecte urbaniste, ancien adjoint à l’Urbanisme de la ville de São Paulo, commissaire pour l’IABR et coordinateur du projet, entretien le 29/03/2017 par Skype.

BLOOMBERG PHILANTROPIES, 2017. Mayors Challenge . Disponible sur Internet : http:// mayorschallenge.bloomberg.org/ [consulté le 23/03/2017]

IABR - International Arquitecture Bienal of Rotterdam, 2017. Connect the Dots . Disponible sur Internet : http:// iabr.nl/en/project/connect-the-dots [consulté le 20/01/2017]

LIMA H., DONIZETTI P., 2017. Centres Commerciaux d’Importance Sociale. Solidarité par l’inclusion par l’emploi et l’entrepreneuriat à São Paulo. Entretien avec Artur Henrique, ancien adjoint au Développement de la Ville de São Paulo (en portugais). Rede Brasil Atual. Disponible sur Internet : http:// www.redebrasilatual.com.br/revistas/112/ajustesolidario-na-cidade-inclusao-pelo-trabalho-epelo-empreendedorismo-8949.html [consulté le 18/02/2017]

UN HABITAT, 2017. Implementing the new urban agenda. Disponible sur Internet : http://nua.unhabitat. org/ [consulté le 15/02/2017]

Pacte de Milan : http://www.milanurbanfoodpolicypact. org/

Réseau Mondial des Villes, Gouvernements Locaux et Régionaux (UCLG) : https://www.uclg.org/

Conseil international pour les initiatives écologiques locales (ICLEI) : http://www.iclei.org/

Réseau des villes engagées dans la lutte contre le changement climatique, C40 : http://www.c40.org/