Des modèles de politiques alimentaires : les cas de Belo Horizonte et Medellín
LES ACTES DE JIPAD 2017
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MOTS-CLÉS : POLITIQUE ALIMENTAIRE, VILLES, SÉCURITÉ ALIMENTAIRE, INTERSECTORIALITÉ, MULTI-ACTEUR
urbanisation accélérée est une des principales causes des problèmes de durabilité que rencontrent les villes et en particulier les mégalopoles. Il y a une L’trentaine d’années, certaines villes du Sud ont compris que l’alimentation était un puissant levier sur lequel elles pouvaient s’appuyer. Par le biais de politiques alimentaires, elles ont amélioré l’accès à l’éducation de leur population, réduit le taux de criminalité, recréé du lien social ou diminué le taux de mortalité infantile. Dans cette étude, nous étudierons les cas de Belo Horizonte et Medellín, qui sont des références en termes de prise en main politique de ces questions de durabilité.
BELO HORIZONTE, LA VILLE QUI A PORTÉ LA SECURITE ALIMENTAIRE AU NIVEAU NATIONAL
Une politique alimentaire issue d’une réelle volonté politique
Belo Horizonte est la troisième plus grande ville du Brésil et la capitale de l’État de Mina Gerais. En comptant son agglomération, la ville concentre plus de 6 millions d’habitants. À la fin des années 1980, la démocratie s’installe au Brésil dans un contexte socioéconomique et financier difficile. Le pays doit faire face à d’importants problèmes de pauvreté, d’insécurité et de malnutrition. Au début des années 1990, 38 % des familles de Belo Horizonte vivaient en dessous du seuil de pauvreté et près de 20 % des enfants de moins de 3 ans étaient en état de malnutrition. En 1993, le Parti des Travailleurs, socialiste et progressiste, est élu à la tête de la municipalité avec la volonté de se placer en rupture avec les années
de dictature (Rocha, 2001). Depuis cette date, la ville de Belo Horizonte construit et promeut un système alimentaire alternatif centré sur la sécurité alimentaire et encouragé par les politiques publiques.
Une politique alimentaire coordonnée par plusieurs institutions
La création en 1993 du Secrétariat municipal de l’approvisionnement (SMAB), renommé ensuite en 2011 Secrétariat municipal pour la sécurité alimentaire et la nutrition (SMASAN), et du Conseil municipal pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle (COMUSAN), a permis une institutionnalisation de la politique alimentaire de la ville (Rocha, 2016a).
Véritable socle de la politique alimentaire de Belo Horizonte, le SMASAN centralise et coordonne les programmes alimentaires développés par la municipalité. En 1995, le budget du SMASAN était de 17,8 millions US$, dont 46 % provenant du gouvernement fédéral, 45 % du gouvernement municipal et 9 % des programmes eux-mêmes. Le financement de la politique alimentaire ne représentait que 1,65 % du budget annuel de la municipalité (Rocha, 2001).
Le COMUSAN est un conseil de 24 membres, dont le rôle est de conseiller le SMASAN sur les projets et la direction générale des programmes. Il est composé de représentants du gouvernement, aussi bien à l’échelle municipale, fédérale que nationale, d’associations de travailleurs du milieu agricole et industriel, de producteurs et de distributeurs de produits alimentaires, de groupes de consommateurs et d’organisations non gouvernementales. La société civile est très présente au COMUSAN et représente les deux tiers des membres du conseil (Rocha, 2001).
Une politique alimentaire déclinée en de nombreux programmes
De nombreux programmes sont développés et administrés par le SMASAN, lequel les a répartis selon six lignes de travail (Prefeitura Belo Horizonte, 2017) : 1) la commercialisation de produits alimentaires subventionnés ; 2) l’assistance alimentaire et nutritionnelle ; 3) l’approvisionnement alimentaire et la régulation des marchés ; 4) le renforcement des capacités et la qualification professionnelle ; 5) le soutien à l’agriculture urbaine ; 6) l’éducation à l’alimentation et la sécurité alimentaire,
Les programmes sont principalement basés sur quatre leviers : la promotion des liens entre les producteurs en milieu rural et les consommateurs en milieu urbain ; la reconnaissance de la petite agriculture familiale comme facteur important d’un système alimentaire durable ; l’approvisionnement des programmes alimentaires du SMASAN chez les agriculteurs locaux ; et enfin l’éducation à l’alimentation et au « bien vivre ensemble » (Rocha, 2016a).
Liste non exhaustive des programmes développés par la municipalité de Belo Horizonte (Rocha, 2001 ; Rocha, 2014 ; Rocha, 2016b ; Prefeitura Belo Horizonte, 2017)
Les restaurants populaires
Élaboré en partenariat avec le ministère pour le Développement social, ce programme propose un repas équilibré à chaque citoyen pour un prix abordable. En 2015, 2,4 millions de repas étaient servis à un prix réduit de 60 %. Les restaurants sont localisés dans le centre-ville, près des terminus de bus et métro, dans les quartiers défavorisés.
Restauration scolaire
En partenariat avec le ministère de l’Éducation et le conseil sur l’alimentation scolaire, le programme de restauration scolaire est présent dans 250 écoles municipales. En 2015, 360 000 repas équilibrés étaient servis chaque jour dans la ville de Belo Horizonte et depuis 2011, 30 % des approvisionnements alimentaires des cantines scolaires venaient des agriculteurs familiaux locaux.
Banques alimentaires
Développé en partenariat avec le Département
municipal pour l’assainissement urbain, les entreprises et la société civile, ce programme consiste en la collecte de denrées alimentaires auprès des marchés et entreprises agroalimentaires et en leur distribution à des personnes en situation de précarité via des organisations caritatives. En 2013, les banques alimentaires recevaient quotidiennement 1260 kg de nourriture.
Le programme
Abastecer
Ce programme permet à des commerçants sélectionnés d’accéder à des marchés privilégiés à la périphérie de la ville, à condition qu’ils proposent au moins 20 produits alimentaires de base à des prix réduits (20-50 % en dessous du prix du marché). La qualité des aliments vendus est contrôlée et une assistance technique est apportée par le SMASAN. En 2015, 21 commerçants ont participé au programme, ce qui a permis d’améliorer l’accès aux produits alimentaires de base de 4,1 millions de personnes [Figure 1].
FIGURE 1. PLACE DE MARCHÉ DU PROGRAMME
ABASTECER
Éducation à la sécurité alimentaire et nutritionnelle
En partenariat avec le Secrétariat municipal pour la santé, l’éducation et le social, le SMASAN propose des ateliers et séminaires sur les régimes alimentaires sains, la conservation des aliments et la cuisine. Avec l’aide du secteur privé, le SMASAN propose aussi des formations professionnalisantes liées à l’alimentation.
Paniers alimentaires pour les quartiers populaires
Un bus proposant 22 produits alimentaires de base à des prix subventionnés se rend chaque mois dans les quartiers défavorisés.
Assistance nutritionnelle
Ce programme consiste en la distribution dans les centres de soin et écoles de farines enrichies en vitamines et minéraux aux femmes enceintes ou avec des enfants en bas âge.
Soutien à l’agriculture urbaine
Ce programme a pour objectif de promouvoir une agriculture durable via des pratiques basées sur l’agroécologie et de développer l’agriculture urbaine à Belo Horizonte. Cela passe par la production de légumes et arbres fruitiers dans les espaces communaux, la création de jardins dans les écoles et la sensibilisation aux pratiques agroécologiques. En 2012, des jardins avaient été développés dans 126 écoles ainsi que 48 jardins communautaires.
Des résultats incontestables
La politique alimentaire de la municipalité de Belo Horizonte a permis d’améliorer l’accès aux fruits et légumes et à des repas à haute qualité nutritive pour près de 40 % de la population de la ville et de diminuer le taux de mortalité infantile de 60 % entre 1993 et 2005. Via le développement d’une gouvernance participative, elle a permis la réappropriation des questions de sécurité alimentaire par la population, en particulier les populations marginalisées. L’inter-sectorialité et la coopération public-privé a permis la consolidation de la vision systémique de la sécurité alimentaire (Rocha, 2016a).
Un des plus importants facteurs de succès de la politique alimentaire de Belo Horizonte fut l’adoption de la sécurité alimentaire comme un droit de l’homme et la responsabilisation du gouvernement face à ce droit. Ainsi, « tous les citoyens ont le droit à une nourriture adéquate en quantité et qualité suffisantes tout au long de leur vie, et c’est le devoir des gouvernements de garantir ce droit » (Rocha, 2001). Cette volonté politique forte était orientée vers un objectif de justice sociale, s’adressant à tous les citoyens. Il est aussi important de noter que l’institutionnalisation de la politique alimentaire de Belo Horizonte, principalement via le SMASAN, a permis de centraliser tous les programmes élaborés et de les inscrire dans une démarche permanente. D’autres facteurs de succès, comme l’importance mise sur la transparence des institutions et la qualité donnée aux services sont aussi à mentionner (Rocha, 2001 ; Rocha, 2016b).
D’une politique alimentaire municipale à une politique alimentaire nationale
Au début des années 2000 , Belo Horizonte commence à être reconnue pour sa politique alimentaire et pour la réussite de ses programmes. La ville devient un modèle de politique alimentaire, aussi bien à l’échelle municipale qu’à l’échelle nationale (Rocha, 2014). En 2003, Luiz Inácio Lula da Silva est élu président du Brésil et élève la sécurité alimentaire au rang de nouvelle priorité nationale. Son gouvernement développe le plan Fome Zero qui, comme son nom l’indique, a pour objectif d’éliminer la faim au Brésil. Ce plan national s’est grandement inspiré de la politique alimentaire développée par Belo Horizonte, en particulier à partir de 2004, lorsque l’ancien maire de Belo Horizonte, Patrus Ananias, prend en main le ministère du Développement social et de la lutte contre la faim (Rocha, 2014).
Le plan national Fome Zero a été un instrument politique clé pour la municipalité de Belo Horizonte, justifiant les efforts fournis par la ville. Après 2004, le partenariat entre le gouvernement fédéral et le gouvernement municipal est consolidé, renforçant la politique alimentaire de la ville (Rocha, 2016b). La prise en main des questions de sécurité alimentaire par la population et à toutes les échelles du gouvernement a permis la création de la loi nationale sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle en 2006 (LOSAN) et l’inscription dans la Constitution brésilienne du droit à l’alimentation en 2010.
La société civile, un moteur dans
l’élaboration des politiques alimentaires
La société civile, au travers des organisations non gouvernementales et des mouvements sociaux, a joué un rôle central dans le développement de la politique de sécurité alimentaire du Brésil. En 1996, lors du Sommet mondial de l’alimentation, la délégation brésilienne est composée pour moitié de personnes de la société civile. Cette implication jusque dans les instances internationales débouche sur la création du Forum brésilien sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle en 1998 (FBSAN). En 2003, le rôle participatif de la société civile est renforcé, et le Forum peut contribuer concrètement à la construction de la politique alimentaire du pays (Rocha, 2016b).
L’implication de la société civile dans la construction de la politique alimentaire brésilienne
permet d’assurer une certaine pérennité aux programmes. Elle permet l’établissement d’une relation de confiance entre le gouvernement et les citoyens. L’alimentation n’est plus seulement un outil politique, mais un enjeu appropriable par tous les citoyens.
MEDELLÍN : DE LA VILLE LA PLUS DANGEREUSE DU MONDE À LA VILLE LA PLUS INNOVANTE
Medellín, la ville la plus dangereuse du monde
Medellín est la deuxième plus grande ville de Colombie avec une agglomération comptant 3,5 millions d’habitants. Capitale de l’État d’Antioquia, Medellín est aussi le centre économique du pays. Marquée par la guerre civile, elle a connu une croissance démographique insoutenable, posant à la ville des problèmes de durabilité importants. Ajoutant à cela la typologie difficile sur laquelle s’est construite la ville, Medellín est devenue un espace urbain désordonné et mal organisé, rendant difficile l’accès aux services et infrastructures pour les populations marginalisées (Laidlaw, 2015).
FIGURE 2. L’URBANISATION À MEDELLÍN EN 2030
alimentaire pour 68 % des ménages en 2010, problèmes de sous-nutrition et d’obésité chez les moins de 18 ans) [Mairie de Medellín, 2015].
Quand l’urbanisme social est tourné vers les questions alimentaires
Prenant conscience de la gravité de la situation, la municipalité décide de mettre en place une politique de développement basée sur des investissements massifs dans tous les secteurs. L’approche de Medellín, qui s’appuie sur « l’urbanisme social », est construite pour réintégrer l’ensemble de la population dans un projet commun : lutter contre la pauvreté et rendre la ville plus durable (AFD, 2014) [Figure 2].
Au cœur de cet « urbanisme social », institutionnalisé par le Plan directeur du développement (DMP), se trouvent les Projets d’intégration sociale (PUI). Développés à partir de 2004 par le maire de Medellín Sergio Fajardo, ils centralisent les programmes mis en place par la municipalité. La question alimentaire, de par son caractère transversal, a un rôle central dans le développement de cette politique.
Afin de lutter contre l’insécurité alimentaire dans les ménages, différents projets sont développés à l’échelle du ménage, de la communauté et de la ville. La participation des citoyens dans la politique est une priorité pour le gouvernement municipal, qui considère que les programmes doivent être élaborés par ceux qui en ont besoin (Mairie de Medellín, 2015).
Le Plan directeur du développement s’est accompagné par la signature de plusieurs accords : l’agrément 038 – Politique publique pour la sécurité et la souveraineté alimentaire et l’agrément de 2009, établissant une alliance stratégique entre la municipalité et la société civile pour la création de banques alimentaires à Medellín (Mairie de Medellín, 2015).
(Source : mairie de Medellín, 2015)
Les quartiers populaires, souffrant de cette désorganisation et du manque de connexion avec le centre-ville, sont principalement touchés par des problèmes de violence, de drogue et de criminalité. Dans les années 1990, la mégalopole, considérée comme la plus dangereuse du monde (Grandadam, 2015), doit aussi faire face à de nombreux risques alimentaires et nutritionnels (dépendance aux importations, profil d’insécurité
Une politique alimentaire coordonnée par deux institutions
Les programmes sont principalement développés et coordonnés par deux institutions à l’échelle municipale : l’entreprise pour le développement urbain (EDU) et le Secrétariat municipal pour l’inclusion sociale et la famille (SISF) [Laidlaw, 2015].
Créée en 1993, l’EDU est une institution décentralisée, financée par l’entreprise de services publics de Medellín (EPM), responsable de
l’approvisionnement de la ville en gaz, eau et électricité. L’EDU est responsable du développement et de la mise en œuvre des PUI, définis comme une priorité dans le Plan directeur du développement. En accord avec les objectifs d’inclusion sociale, l’EDU travaille avec les citoyens, via une approche participative nommée « l’urbanisme pédagogique et civique ». Bien que la majorité des missions de l’EDU portent sur les infrastructures, l’agence est aussi impliquée dans les projets en lien avec la sécurité alimentaire et sanitaire.
Le SISF est en charge de développer les programmes directement en lien avec la sécurité alimentaire, comme l’alimentation scolaire et l’assistance nutritionnelle ou l’éducation à l’alimentation (Laidlaw, 2015).
Liste non exhaustive des programmes développés par la municipalité de Medellin (Laidlaw, 2015 ; Mairie de Medellín, 2015 ; Dubbeling et al., 2016 ; Foster et al., 2015)
Buen Comienzo
Ce programme consiste à apporter aux enfants la sécurité alimentaire et l’éducation globale. Il est coordonné par le Secrétariat municipal de l’éducation, qui travaille en partenariat avec le SISF, l’Institut colombien du bien-être familial (ICBF), l’ESE Metrosalud et le ministère de l’Éducation.
Solution de mobilité créative
Ce programme a conduit au développement du métrocable , d’une vaste couverture de bus, d’un système public de vélos en libre-service, du tramway, d’escalators, d’une ceinture piétonne avec piste cyclable et de bâtiments de santé en périphérie de la ville.
Accès à l’éducation et à la culture pour tous
Ce programme vise à promouvoir l’inclusion sociale au travers de clubs sociaux avec équipement de sport, loisirs et éducation ; de garderies proposant un service de santé, nutrition et loisirs ; d’activités extrascolaires et cours en culture, science, technologie, sport, loisirs et langues ; et de l’aménagement des espaces publics.
Le grand pacte
Medellinnivation
Encouragement de l’innovation citoyenne avec pour objectif d’atteindre en 2015 1 % du PIB de la région issue de l’innovation.
Support alimentaire et nutritionnel
L’assistance alimentaire et nutritionnelle pour les enfants et femmes enceintes et personnes âgées est un important programme développé par la municipalité de Medellín. La distribution de compléments alimentaires se fait dans les écoles, hôpitaux et centres de soin.
Programme d’alimentation scolaire (PAE)
Ce programme vise à combattre la malnutrition dès l’enfance en procurant aux enfants des écoles publiques un repas équilibré et via l’instauration d’un verre de lait quotidien.
Banques alimentaires
Deux programmes sont développés : le REAGRO (Récupération des excédents alimentaires via les banques alimentaires), qui consiste en la distribution de denrées alimentaires aux personnes en situation de précarité, et le NUTRIAMOR, qui consiste en la transformation de produits dérivés de la banane en suppléments alimentaires et nutritionnels et en leur distribution aux femmes enceintes, jeunes enfants ou personnes âgées.
Le miracle de Medellín
Medellín est passée de la ville la plus dangereuse du monde en 1990 à la ville la plus innovante en 2012. Le taux d’homicides a été réduit de 95 % entre 1990 et 2015 et le taux de population en situation d’extrême pauvreté n’était plus que de 3 % en 2015. La politique alimentaire de Medellín a permis de diminuer l’insécurité alimentaire de 6 % entre 2013 et 2014 (Mairie de Medellín, 2015 ; Moreno, 2015).
Le principal facteur de succès de la politique de Medellín est la forte volonté politique des gouvernements locaux qui se sont succédé et la cohérence dans leurs actions. L’approche multi-sectorielle (urbanisme, éducation, alimentation, transports, culture) et multi-acteurs (gouvernement municipal, régional de Antioquia, EDU, EPM, banques alimentaires, FAO, ONG, fondations, citoyens, universités, ministères) permet d’intégrer l’ensemble des ressources de manière à mener une intervention de grande ampleur. Le principe de respect social et culturel des populations est primordial, de même que celui de la transparence (Mairie de Medellín, 2015).
L’enjeu de la sécurité alimentaire, aussi bien au niveau municipal que national
La politique alimentaire de Medellín a aussi été accompagnée par des mesures à l’échelle nationale. En Colombie, les politiques de sécurité alimentaire et nutritionnelles sont développées dans le cadre du COMPES 091, établi en 2005 et portant sur les Stratégies colombiennes pour la sécurité alimentaire, et dans le cadre du COMPES 113, établi en 2008, définissant une politique alimentaire nationale. Un Plan national pour la santé est aussi développé depuis 2012 en Colombie et devrait continuer jusqu’en 2021 (Mairie de Medellín, 2015 ; Quicazan, 2015).
DISCUSSION ET CONCLUSION
Les politiques développées par Belo Horizonte et Medellín peuvent être considérées comme des modèles de prise en main politique des questions de sécurité alimentaire et de justice sociale par les villes. Cependant, nous pouvons nous poser la question de la réplicabilité de ce type de politiques. À l’époque de l’élaboration des politiques, le Brésil sortait d’une période difficile et rencontrait des difficultés économiques, politiques, sociales et financières. La Colombie quant à elle, était plongée dans la guerre civile. L’aspiration à la démocratie, à la solidarité, à la justice sociale, semble être le socle fondateur dans ces deux exemples. Nous pouvons donc nous demander si la confrontation à de graves crises est nécessaire pour que naissent des politiques de l’ampleur de celles appliquées à Belo Horizonte et Medellín.
Un des facteurs de succès que nous retrouvons dans ces deux études de cas est la forte volonté politique de la municipalité, et en particulier du maire de la ville. Nous pouvons d’abord nous demander d’où vient cette volonté politique. Est-elle intimement liée à des valeurs et croyances personnelles ? Ou est-elle le fruit d’une stratégie politicienne visant la réélection et la pérennisation du parti politique ?
Par ailleurs, comme le dit Florence Égal, experte à la FAO, « le problème avec les initiatives politiques, c’est qu’elles sont politiques . » Elles peuvent être remises en cause en cas de changement de bord politique à la tête de la municipalité. Cependant, à Belo Horizonte et Medellín, les politiques développées se sont inscrites dans la durée, notamment grâce à l’institutionnalisation
des programmes et la présence importante de la société civile dans le processus.
Les politiques de Belo Horizonte et Medellín ont aussi été développées dans un contexte favorable, tant au niveau international, avec le Sommet de l’alimentation en 1996 et les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), qu’au niveau national, avec le plan Fome Zero au Brésil et le Plan national pour la sécurité alimentaire en Colombie.
Ces politiques alimentaires et de développement sont très coûteuses et leur développement nécessite d’importants investissements publics. Leur budget important est souvent pointé du doigt. Par exemple, les détracteurs du plan Fome Zero l’accusent d’avoir conduit le Brésil à de grosses difficultés financières. Pour compenser la pression financière qui pèse sur les gouvernements, le secteur privé ne devrait-il pas davantage s’impliquer dans ces politiques, notamment financièrement ?
Aujourd’hui, la politique alimentaire de Belo Horizonte ainsi que celle du pays sont toujours en place mais fragilisées par la récession économique que connait le Brésil, ainsi que l’instabilité politique du pays. À Medellín, la sécurité alimentaire est toujours un enjeu d’actualité, notamment avec le Plan municipal directeur pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle qui a débuté en 2016 et dont les objectifs sont fixés pour 2028.
Belo Horizonte et Medellín ont toutes deux signé le Pacte de Milan, lancé en 2015 lors de l’Exposition universelle de Milan. Ce réseau international a pour objectif de regrouper des villes engagées dans des politiques alimentaires, afin d’encourager le partage des expériences et des initiatives ainsi que de porter la thématique de la sécurité alimentaire sur la scène internationale. Est-ce que les villes possèdent suffisamment d’influence pour peser sur l’Agenda international ? Dans les domaines de l’environnement et du climat, les villes ont été très actives depuis quelques années et notamment lors de la COP21. Sur les thématiques de la sécurité alimentaire, elles commencent à vouloir participer aux négociations internationales. Mais quel cadre est le plus approprié ? La FAO, financée par les gouvernements nationaux, ne semble pas être le cadre idéal. Le Comité de la sécurité alimentaire (CFS) semble plus approprié, puisqu’il réunit les gouvernements nationaux, locaux, ainsi que la société
civile et le secteur privé. Est-ce que l’organisation d’un nouveau Sommet mondial de l’alimentation, regroupant tous les acteurs des systèmes alimentaires, ne serait pas souhaitable ? Ce dernier, en rupture avec le Sommet mondial sur la sécurité alimentaire de 2009, pourrait être organisé non pas en réponse à une crise alimentaire, mais dans le but de définir la future orientation des systèmes alimentaires.
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