Les agriparcs sur la Métropole de Montpellier : un difficile équilibre entre alimentation durable et développement urbain
LES ACTES DE JIPAD 2017
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MOTS-CLÉS : FONCIER AGRICOLE, URBANISATION, COLLECTIVITÉ TERRITORIALE, POLITIQUE ALIMENTAIRE
Issu des évolutions conjointes du développement durable et du rapport villescampagnes, un nouvel outil de politique publique tente de participer à la conservation, voire au redéploiement, d’une agriculture périurbaine multifonctionnelle : les agriparcs. Constituant l’une des composantes de la démarche Agenda 21 de la Métropole de Montpellier, leur objectif est de concevoir des limites à l’urbanisation tout en développant une agriculture valorisant la proximité de la ville. Comment ceci s’opérationnalise-t-il sur le terrain ?
UN CONTEXTE D’ÉTALEMENT URBAIN
Dans un contexte mondial où la population augmente et les zones urbaines s’étendent (United Nations, 2017), les institutions internationales et nationales invitent les villes à repenser leurs liens avec le monde rural, pour des questions de résilience (FAO, 2016) ou d’aménagement périurbain durable. Les villes, lieux privilégiés d’expression des citoyens, se sont dans un premier temps mobilisées sur les problématiques liées à la santé (Réseau Villes-Santé de l’OMS par exemple), puis ces problématiques se sont élargies à l’environnement et l’équité (Esnouf et al ., 2011).
Avec une croissance de la population de 1,4 % par an, soit trois fois plus que la moyenne nationale française (Insee, 2016), le département de l’Hérault est particulièrement concerné par ce phénomène d’urbanisation. Son chef-lieu Montpellier a ainsi vu sa population doubler entre 1968 et 2004, alors que les espaces naturels et agricoles ont perdu plus de 15 000 ha pendant cette
même période. Cet étalement urbain dû au développement du modèle d’habitation pavillonnaire (Terres en villes, 2016 ; Jarrige, 2009) s’est fait aux dépens de terres agricoles, principalement d’anciennes parcelles de vigne arrachées suite à la crise de la viticulture locale (Jarrige et al ., 2006) [Figure 1].
FIGURE 1. ÉTALEMENT DES ESPACES CONSTRUITS OU AMÉNAGÉS SUR LA MÉTROPOLE DE MONTPELLIER
Au regard de leurs nouvelles compétences issues des lois successives de décentralisation et de la loi NOTRe[1] , les villes françaises sont de plus en plus nombreuses à se doter de politiques de gestion des espaces agricoles et naturels. C’est le cas de la Métropole de Montpellier, qui depuis l’adoption de son schéma de cohérence territoriale (SCoT) en 2006 essaie d’opérer une « inversion du regard »[2] . Les espaces naturels et agricoles ne seraient plus considérés comme une simple variable d’ajustement de la croissance urbaine. Au contraire, le projet urbain devrait se construire à partir de la trame de ces espaces agricoles et naturels[3] . L’objectif de ce SCoT est d’instaurer une démarche vers un développement plus durable. Georges Frêche, ancien maire de Montpellier et président de l’Agglomération, le présentait ainsi : « Le thème du développement durable est souvent l’objet de discours généreux. Le SCoT de l’Agglomération de Montpellier fait le pari de lui donner corps, de le traduire rapidement en actes. »[4] Cette démarche volontariste va se traduire en 2009-10 par l’achat du Domaine du Viviers par l’Agglomération, un terrain de 220 ha sur la commune de Clapiers, dans un but initial de préservation du foncier [Figure 2].
FIGURE 2. AGRIPARC DU DOMAINE DU VIVIERS, LE 2 JANVIER 2017
1. Nouvelle organisation territoriale de la République, 7 août 2015.
2. SCoT 2006. Les fondements du SCoT, le projet d’aménagement et de développement durable, p82.
En 2011, avec la définition de son Agenda 21, l’Agglomération inscrit de nouvelles mesures en lien avec le développement durable : ce sont les écoprojets dont l’un des objectifs est de construire les équilibres de la « ville-nature » (Montpellier Agglomération, 2011a). Parmi ces écoprojets, les agriparcs ont pour objectif de maintenir au plus près de la ville des conditions d’agriculture pérenne en mêlant activités agricoles et de loisirs. Cet instrument de politique publique permet d’acheter des terres avec l’objectif d’y installer des agriculteurs. L’agriculture prend alors pleinement sa place dans la démarche de développement durable.
PROBLÉMATIQUE ET MÉTHODOLOGIE
Comment s’opérationnalisent ces nouvelles relations ville-nature sur le territoire de la Métropole de Montpellier ? Les obstacles rencontrés lors du passage du concept d’agriparc à sa mise en place sur le terrain donnent des éléments de réponse. Dès le départ, le flou sémantique autour de la définition même d’un agriparc semble annoncer ces difficultés. D’une part, la Métropole va se retrouver confrontée à des problématiques concrètes de gestion des terres et de (re)déploiement de filières alimentaires locales. D’autre part, développer ces espaces mixtes agricoles nécessite d’accorder des visions différentes, parfois antagonistes, portées par les différents acteurs.
Les acteurs ayant participé au développement de ces projets et leur discours, ainsi que les acteurs absents, sont des éléments d’analyse. Ils constituent la pierre angulaire de la dynamique territoriale, dynamique qu’ils insufflent via leurs actions et inactions, en fonction de leurs intérêts et objectifs (Chahine et al., 2011). Huit entretiens avec des acteurs clés de ces projets d’agriparcs ont donc été menés entre décembre 2016 et janvier 2017 (voir liste des entretiens). L’analyse de ces échanges, complétée par celle de la littérature grise et scientifique, a permis de mieux comprendre ce qu’est un agriparc et le contexte dans lequel ces projets s’inscrivent.
UN PROBLÈME DE DÉFINITION ?
3. SCoT 2006. Le document d’orientations générales, p135.
4. SCoT 2006. Introduction, p5. Note : G. Frêche a été Président de l’Agglomération de Montpellier entre 2001 et 2010.
Le mot « agriparc » est un néologisme dont la construction étymologique renvoie au latin
ager , champs et parricus, enclos[5] . Il associe de façon antinomique l’« agri » lié au milieu rural et le « parc » lié au milieu urbain. Derrière ce mot, toute une palette de projets peut venir se ranger, faisant varier le curseur entre des espaces de type « parc » et des espaces de pure production agricole. Il est ainsi difficile de discerner ce qu’est réellement un agriparc. Pour autant, le guide des agriparcs associé à l’Agenda 21 les définit comme un « entre-deux » valorisant la ville et la nature (Montpellier Agglomération, 2011b). Ces espaces doivent remplir au moins deux de ces quatre fonctions : production économique et humaine, production de produits alimentaires locaux, fonction environnementale et/ou ludo-éducative [Figure 3]. Le concept est donc très large et en fin de compte, assez peu employé. Nabil Hasnaoui Amri, chargé de recherche-action à la Métropole, parle par exemple de projets de « reconquête agricole » (Hasnaoui Amri, 2016).
FIGURE 3. CONCEPT DES AGRIPARCS
Trois exemples sur la Métropole illustrent l’hétérogénéité des agriparcs tant dans leur historique que dans leurs fonctionnalités :
- le Domaine du Mas Nouguier, Montpellier.
Dans les années 1990, le concept de gestion différenciée des espaces verts urbains consiste à limiter l’entretien et l’usage de produits phytosanitaires (Aggeri, 2010). Un nouveau modèle d’urbanisme écologique est promu, et c’est dans ce contexte que la ville acquiert en 2007 ce domaine de 17 ha. L’objectif premier est de conserver la biodiversité en préservant des variétés de vignes et d’oliviers. Bien que la démarche portée par la
5. Selon le Larousse.
Ville doive être ici différenciée de celle de l’Agglomération initiée par le SCoT, cet espace est le premier agriparc sur la Métropole. Il inscrit initialement ses activités plutôt du côté « parc ». Les projets actuellement en cours sur cet espace en font un agriparc davantage abouti : partenariat avec l’Établissement et service d’aide par le travail des Compagnons de Maguelone, octroyant au lieu une mission sociale ; création d’un espace de restauration ; développement de la production agricole avec quelques parcelles dédiées à du maraîchage soutenu par Terre et Humanisme ; expérimentation d’agroécologie en milieu méditerranéen ; mise en place de jardins partagés et familiaux ainsi que d’équipements de détente pour les enfants[6] .
- le Domaine du Viviers, Clapiers.
Acquis en 2009-10, initialement dans un objectif de réserve foncière, ce terrain de 220 ha est le premier acheté par l’Agglomération qui est finalement dédié à un agriparc. Des agriculteurs (viticulteurs, céréaliers, maraîchers, etc.) ainsi qu’un espace-test agricole[7] Terracoopa[8] de 10 ha se partagent les parcelles suite à la décision d’une commission associant la Safer[9] à des représentants de l’Agglomération. Un accord de principe pour participer à des activités pédagogiques est convenu avec les agriculteurs, mais elles ne seront jamais développées. Malgré l’étiquette « agriparc », cet espace est en réalité uniquement dédié à de la production agricole. Le curseur est du côté « agri ». Comme le précise Christian Brun,
6. Pour plus de détails, voir la synthèse de Rachel Gérardin « L’agriparc du Mas Nouguier, vers un exemple holistique de durabilité » dans ce même document.
7. Les espaces-tests agricoles présentent trois fonctions : celle de couveuse en mettant à disposition un cadre légal d’exercice du test d’activités agricoles ; celle de pépinière avec l’accès à des moyens de production (foncier, matériel, bâtiments, etc.) ; et celle d’accompagnement et de suivi.
8. https://www.terracoopa.net/
9. « Les sociétés pour l’aménagement foncier et rural (Safer) sont des sociétés anonymes créées au début des années 1960 pour acheter et revendre des terres agricoles et des sièges d’exploitation. Elles ont pour objectifs de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs dans de bonnes conditions, de remembrer le parcellaire agricole et de permettre l’agrandissement d’exploitation de type familial pour atteindre un seuil de rentabilité » selon la Cour des comptes. Rapport public annuel 2014. Tome 2, Les Safer : les dérives d’un outil de politique d’aménagement agricole et rural.
directeur départemental de la Safer, « on ne l’a pas conçu comme un agriparc. Dans ce dossier, on était plus en concurrence qu’en osmose [avec l’Agglomération et l’urbanisme] » (Brun, 2017).
- le Domaine de la Condamine, Montpellier
Ce terrain de 4,8 ha est le dernier acquis par la Métropole en 2014-15. À la différence des deux exemples précédents, la Métropole a lancé un appel à projets pour y installer elle-même de nouveaux agriculteurs capables de répondre aux multiples enjeux qu’elle associe aujourd’hui à l’agriculture. Un des objectifs est notamment de favoriser la cohésion sociale en soignant le lien avec la nature et les liens entre ville et campagne.
SAUVEGARDER DES ESPACES AGRICOLES
Selon la Métropole, la mobilisation du foncier est la clé pour renouveler les générations agricoles, reconquérir du territoire et animer l’espace. Jean-Baptiste Cavalier du Réseau national des espaces test agricoles[10] soutient cette importance de la sécurisation du foncier : « Le métier d’agriculteur n’est plus le même. Il évolue. Aujourd’hui on n’est plus agriculteur à vie. On a des gens qui ont une vie professionnelle avant, et une autre après. On rentre dans ce métier d’agriculteur et on en sort. Il faut donc pouvoir le faire. Là réside l’enjeu du foncier » (Cavalier, 2017). Une collectivité territoriale, en tant que gestionnaire des parcelles de son territoire, pourrait alors jouer un rôle dans cette mise à disposition de foncier agricole pour les agriculteurs. Cependant, à Montpellier, elle se confronte à deux problématiques majeures : trouver et acheter des terrains, puis les gérer.
Trouver et acheter des terres
En 2004, sur l’ensemble des 43 850 ha correspondant aux 31 communes de la Métropole de Montpellier, 24 % correspondaient à de l’espace urbain, 39 % à des espaces naturels (dont 4 % d’eau) et 37 % à des terres agricoles[11] . Malgré un tiers de l’espace enregistré comme agricole, il est compliqué de trouver des terrains pour développer les agriparcs sur ce territoire. D’une part,
10. http://www.reneta.fr/ 11. SCoT 2006. Rapport de présentation, p48.
les zones périurbaines expérimentent une rétention foncière par les propriétaires de terrains en périphérie des centres urbains (Pla, 2014), créant ainsi une attente spéculative. L’acquisition foncière peut être ainsi un véritable verrou au développement des agriparcs. De plus, si la place de la Métropole est justement de participer à cette maîtrise du foncier, elle contribue aussi de ce fait à la montée des prix des terres agricoles. D’autre part, sur ce territoire, les terres agricoles sont particulièrement morcelées[12] et la propriété de multiples exploitants, ajoutant un facteur supplémentaire de complexification de la question du foncier. Christian Brun résume ainsi : « Il n’y a rien de plus difficile que d’installer ou de conserver de l’agriculture périurbaine. » D’autant plus que les agriparcs nécessitent un certain espace pour développer les multiples fonctions souhaitées. Afin de s’extraire de ces problématiques liées au foncier périurbain, l’achat de terres en dehors de la Métropole pourrait être étudié.
Gérer les terres
Gérer du foncier à des fins agricoles est l’une des activités historiques de la Safer et de la Chambre d’agriculture. C’est en revanche une fonction nouvelle pour la Métropole. Dans le cadre de l’acquisition des agriparcs, deux solutions sont envisageables. La Métropole peut déléguer l’attribution des terres et s’appuyer sur un acteur historique, aux compétences de gestions certaines, mais encourt ainsi le risque de perpétuer des pratiques héritées. L’attribution des parcelles au Domaine du Viviers, gérée par la Safer et des représentants de la Métropole, en est un bon exemple. La Métropole peut aussi avoir recours à une gestion directe, comme c’est le cas pour l’agriparc de la Condamine. Mais cette possibilité nécessite de développer des compétences et des expériences en interne à la Métropole, et comme le précise Mathieu Boisson : « On ne sait pas faire cette gestion des terres. C’est difficile de concevoir car on ne sait pas où l’on va » (Boisson, 2016). La question de la durée des baux agricoles est notamment cruciale sur ces espaces. En deçà de 18 ans il est par exemple compliqué de pratiquer des cultures pérennes, d’installer des vergers. La légitimité de la Métropole à gérer ces espaces
12. http://www.saferlr.com/observatoire-foncier-regional-espaces-agricoles-ruraux-forestiers
agricoles peut ainsi être interrogée. Enfin, associée à cette question de la gestion des terres, se pose également la question du bâti. Installer des agriculteurs consiste aussi à les loger à proximité de leur exploitation, ce qui rajoute un niveau de difficulté.
CONSTRUIRE UNE POLITIQUE ALIMENTAIRE TERRITORIALE
Les villes semblent se présenter comme une interface possible pour recréer du lien entre les différents acteurs de la chaîne alimentaire. On assiste à l’émergence d’une gouvernance alimentaire urbaine (Perrin et Soulard, 2014).
Une politique cadre
À Montpellier, le terme d’agroécologie et la fonction nourricière de l’agriculture font leur apparition dans la commission « agroécologie et alimentation » définie à l’arrivée d’Isabelle Touzard après les élections municipales de 2014. C’est la Politique agroécologique et alimentaire (P2A). L’agriculture est considérée comme multifonctionnelle et pleinement liée à la question de l’alimentation, celle-ci se devant être saine, de qualité, éthique et durable. L’un des objectifs de cette politique cadre est de (re)territorialiser l’offre et la demande. Les agriparcs s’inscrivent dans cet objectif en appuyant l’agriculture locale via la conservation de terres agricoles et le soutien à l’installation de nouveaux agriculteurs.
AMPLIFIER LA PLURALITÉ DE LA GOUVERNANCE
Au-delà des problèmes « logistiques » de gestion du foncier agricole et de (re)territorialisation de l’alimentation, la question de cohabitation des villes et de leurs hinterlands nourriciers soulèvent d’autres points de tension. Le cas des agriparcs de la Métropole de Montpellier révèle des conflits entre acteurs du monde agricole et urbain, notamment en relation avec leur vision de la nature (pour les uns parcs de loisirs, pour les autres lieux de production). Selon Mathieu Boisson, on assisterait même « à l’affrontement de deux modes de société » (Boisson, 2016).
Acteurs porteurs de visions différentes
Le développement des agriparcs nécessite une concertation d’un nombre important d’acteurs historiques et nouveaux des questions agricoles et alimentaires : professionnels du secteur agricole (Safer, Chambre d’agriculture, CIVAM), professionnels de l’éducation, chercheurs, société civile, etc. Mais le risque est de réussir à ne travailler qu’avec les personnes intéressées par la (re)territorialisation portée par la Métropole. Et il est difficile de prendre en compte l’ensemble des acteurs de façon équitable. Pourtant, la réussite des agriparcs repose sur une plus forte articulation entre l’ensemble de toutes ces parties prenantes.
Administration sectorialisée
Les schémas de connexion
La difficulté essentielle réside dans la création de schémas de connexion entre l’offre et la demande. Les liens avec l’hinterland nourricier sont difficiles à (re)structurer et nécessitent du temps, de l’investissement et des compétences pour se mettre en place. Il s’agit par exemple de développer des ateliers locaux de transformation (légumeries, abattoirs, etc.). Avec 25 000 repas/jour servis sur la Métropole, le levier d’action actuel repose sur la restauration collective, permettant d’agir simultanément sur l’environnement, l’éducation, la justice sociale et la santé publique (Perrin et Soulard, 2014). En offrant des débouchés, la Métropole soutient l’installation d’agriculteurs en zone périurbaine. L’idée est de stimuler l’offre locale par l’achat public et favoriser ainsi l’émergence des filières locales.
Depuis 2014, l’agriculture est perçue à la Métropole comme multifonctionnelle et pleinement liée à la question de l’alimentation. Les agriparcs mêlant fonctions agricoles, alimentaires, ludo-éducatives, etc., s’inscrivent pleinement dans cette vision. Le sujet est transdisciplinaire. Or, à la Métropole, il n’existe pas de département dédié uniquement à l’agroécologie et l’alimentation regroupant les agents territoriaux travaillant sur cette thématique. Une multitude d’équipes doivent collaborer : « Politique alimentaire », « Foncier et aménagement du territoire », « Urbanisme et habitat », « Éducation », etc. L’administration étant historiquement sectorialisée, il est difficile d’impulser ce changement, et de dialoguer entre domaines parfois opposés et avec des budgets différents en proportions. Il pourrait être intéressant de réfléchir à un département
spécifique « Agroéologie et alimentation » centralisant ce travail transdisciplinaire.
DISCUSSION ET CONCLUSION
Les agriparcs, en favorisant l’accès de jeunes agriculteurs au foncier périurbain, sont un outil de renouvellement de la population agricole dans la Métropole de Montpellier. À ce titre, et parce qu’inclus dans une démarche de (re)déploiement de filières alimentaires locales, ils sont pourvoyeurs d’emplois et potentiellement favorables à l’économie régionale. De plus, en soutenant des pratiques davantage agroécologiques, les agripacs peuvent constituer un outil de réduction des impacts environnementaux liés à l’agriculture. En préservant des espaces agricoles et naturels en zone périurbaine, ils participent au refroidissement des villes et réduisent les risques d’inondation.
En mêlant davantage activités agricoles et activités dites « urbaines » (restauration, visites pédagogiques, etc.), les agriparcs évoluent et acquièrent petit à petit les critères multifonctionnels que la Métropole leurs destinait initialement. Ils se construisent « poc a poc » comme le précise Patrick Berger, directeur « Paysage et biodiversité » à la Ville de Montpellier (Berger, 2016). Ils reflètent un changement de vision, vers une agriculture multifonctionnelle et une gouvernance davantage pluridisciplinaire. Ils s’inscrivent dans une gouvernance alimentaire territoriale adaptative : la politique agroécologique et alimentaire prônée par la Métropole se construit, comme les agriparcs, pas à pas. Cette P2A a d’ailleurs été lauréate de l’appel à projet 2016-17 du Programme national pour l’alimentation (PNA), dans la catégorie Projets alimentaires territoriaux (PAT).
Cependant, et au-delà de leurs aspects novateurs qui répondent en partie à la question de la production agricole au pourtour des villes, les agriparcs soulèvent des questions plus globales. La première interrogation concerne la solidité et la pérennité du dispositif. Que restera-t-il en cas de changement de mandat politique ? Si l’institutionnalisation est un facteur de pérennité (infrastructures, compétences, contrats, outils), ces projets nécessitent un pas de temps long pour se mettre en place. Ce pas de temps ralentit l’institutionnalisation et fragilise l’inscription de ces projets sur le long terme. La difficulté est de ne
pas laisser retomber les dynamiques avec un changement d’élus. D’autant plus que la réplicabilité et qu’un changement d’échelle sont compliqués. Ces projets agriparcs sont liés à des acteurs et terrains spécifiques. Changer d’échelle et accélérer la création de nouveaux projets semble complexe. D’ailleurs, malgré dix ans d’évolution sur Montpellier, les agriparcs demeurent au stade d’apprentissage. Réaliser une évaluation de l’impact de ces projets en cours permettrait de se prémunir de potentiels effets non anticipés.
Enfin, alors que la collectivité territoriale permet l’institutionnalisation et la cohérence, les agriparcs reflèteraient-ils les limites d’un système apportant une trop grande rupture en termes de décisions politiques ? Le même projet des agriparcs pourrait-il être porté hors décisions politiques ? Et de fait, des systèmes de financement participatif (Miimosa[13] ) et d’épargne solidaire (Terre de liens[14] ) existent. Les auteurs Coline Perrin et Christophe-Toussaint Soulard (2014), chercheurs à l’Inra, avancent ainsi : « Après avoir insisté sur le volontarisme politique comme ingrédient essentiel des stratégies alimentaires urbaines, les recherches anglo-saxonnes insistent aujourd’hui sur le rôle des mouvements citoyens comme lobbies, voire acteurs centraux dans la structuration des stratégies alimentaires urbaines, seuls à même d’assurer la pérennité de la gouvernance alimentaire locale, au-delà des échéances électorales . »
13. https://www.miimosa.com/fr
14. https://www.terredeliens.org/
BIBLIOGRAPHIE
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PERRIN C., SOULARD C-T., 2014. Vers une gouvernance alimentaire locale reliant ville et agriculture. Le cas de Perpignan. Géocarrefour , 89/1-2, http://geocarrefour. revues.org/9456
PLA V., 2013. Analyse de la diversité des exploitations maraîchères en zone urbaine et périurbaine de Montpellier, par une approche spatialisée . Mémoire de fin d’études, diplôme d’ingénieur agronome SAADS. Montpellier SupAgro, 84 p.
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Entretiens
BERGER P., directeur « Paysage et biodiversité », Ville de Montpellier, entretien le 22/12/2016 à Montpellier.
BOISSON M., technicien en conception et maintenance des espaces naturels et agricoles, Montpellier Méditerranée Métropole, entretien le 08/12/2016 à Montpellier.
BRUN C., chef de service du département de l’Hérault, Safer Languedoc-Roussillon, entretien le 18/01/2017.
CAVALIER J-B., coordinateur national RENETA, entretien le 18/01/2017.
DE SAINT-VAULRY V., chargée de mission « Agroécologie et alimentation », Direction du Développement économique et de l’Emploi, Montpellier Méditerranée Métropole, entretien le 08/12/2016 à Montpellier.
HASNAOUI AMRI N., chargé de recherche action « Agroécologie et alimentation », Montpellier Méditerranée Métropole et Inra, entretien le 13/12/2016 et par téléphone le 11/01/2017.
LEBLANC J., Terracoopa, entretien le 27/01/2017.
LIGNON L., directeur de la Politique alimentaire, Ville de Montpellier, entretien le 22/12/2016 à Montpellier.
Remerciements
Jeanne Pahun, Damien Conaré et l’ensemble des personnes interviewées pour le temps qu’ils m’ont accordé.